12. Dezember 2019

Chinas Neue Seidenstraße Hundert verdient nur, wer neunzig ausgibt

Bundesrepublik und EU stehen ratlos vor solchen großen Visionen

von Rafael Hauptmann

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Bildquelle: shutterstock Kuchen und Krümel: China und die EU

Die „Neue Seidenstraße“ („One Belt, One Road“ oder „Belt and Road Initiative“ – BRI) ist ein Mammutprojekt, das Ost und West über massiven Infrastrukturausbau miteinander verbinden und zu einer riesigen Wirtschaftszone zwischen Asien und Europa führen soll. Mehr als 60 Staaten in Asien, Afrika und Europa und damit fast zwei Drittel der Weltbevölkerung sind hieran beteiligt. Die Bundesrepublik und auch die EU stehen ratlos vor solchen großen Visionen. Sieht man sich die Infrastrukturprojekte Deutschlands an (BER, Stuttgart 21, Zulauf des Brennerbasistunnels), kann einem angst und bange werden. Während andere die Welt verbinden und den Handel in einem bisher nie gekannten Ausmaß vorantreiben, verzettelt sich unsere Nation in Flickwerk und tut alles, um den eigenen Standort zur Lachnummer zu machen. Das Handwerk des Kaufmanns besteht darin, eine Ware von dort, wo sie reichlich vorhanden ist, dahin zu bringen, wo sie knapp und teuer ist. Ein für die Eliten Europas nahezu vergessener Grundsatz.

Der Plan Chinas besteht aus zwei Haupttransportrouten von China nach Europa: zum einen dem Seidenstraßen-Wirtschaftsgürtel („Belt“) über den Landweg; zum anderen der maritimen Seidenstraße des 21. Jahrhunderts („Road“) über den Seeweg. Genau wie bei der traditionellen Seidenstraße handelt es sich um ein Netzwerk von Routen, über das Waren per Straße, Eisenbahn oder Schiff zwischen Asien, Afrika und Europa transportiert werden können. Hierfür werden Gelder vor allem für den Ausbau der Transport- und Energieinfrastruktur bereitgestellt – die chinesische Regierung spricht bereits von 900 Milliarden US-Dollar für Projekte in Detailplanung oder Umsetzung (das entspricht etwa dreimal dem Bundeshaushalt für das Jahr 2020). Auch für deutsche Firmen böten sich hieraus kurz- bis langfristig Chancen für eine Beteiligung, wenn die Bundesregierung endlich agieren statt reagieren würde.

China baut sein Netzwerk internationaler Verflechtungen in Form von Freihandels- und Investitionsschutzabkommen aus. Dabei stehen naturgemäß die Interessen der eigenen Industrie im Vordergrund. Seit ihrem Beitritt zur Welthandelsorganisation im Jahr 2001 hat die Volksrepublik mit 16 Ländern Freihandelsabkommen geschlossen. Mit der Europäischen Union gibt es kein Freihandelsabkommen (und deshalb auch nicht mit Deutschland). Die Europäer wollen zuerst mit China ein Investitionsabkommen vereinbaren. Von dessen Zustandekommen machen sie die Aufnahme von Verhandlungen über ein Freihandelsabkommen abhängig – und verkennen damit ganz klar, wer Kuchen und wer Krümel ist. Dieses Investitionsabkommen soll sowohl den Themenbereich Investitionsschutz (wie Sicherung des Unternehmensvermögens, des Gewinntransfers, Vereinbarung eines Streitschlichtungsmechanismus) umfassen als auch den Bereich Marktzugang für Investitionen. Mit einem baldigen Abschluss ist nicht zu rechnen, zu viele Fragen sind kontrovers, zu abgehoben die Forderungen der EU, die zwar China ein Demokratiedefizit vorwirft, gleichzeitig aber mit der degressiven Proportionalität und einem machtlosen EU-Parlament selbst keine demokratische Institution ist.

Deutsche Firmen behelfen sich deshalb zunehmend damit, dass sie, wenn sie im Rahmen einer „China plus 1“-Strategie außerhalb Chinas in anderen asiatischen Ländern zusätzliche Produktionskapazitäten aufgebaut haben, Waren zollfrei oder zollvergünstigt von den Unternehmensstandorten dort nach China einführen. Voraussetzung ist dabei natürlich, dass diese Länder bereits ein Freihandelsabkommen mit China abgeschlossen haben, so treibt die Bundesregierung deutsche Firmen ins Ausland. Dies ist besonders in Vietnam, Thailand und Malaysia zu beobachten sowie mit Abstrichen auf den Philippinen. Umgekehrt zeigt allerdings das Beispiel Deutschland, dass sich auch ohne Freihandelsabkommen eifrig Handel treiben lässt. Tatsächlich ist auch das deutsch-chinesische Außenhandelsvolumen zwischen 2008 und 2018 nominell um fast 80 Prozent gewachsen; China nahm wertmäßig 2018 fast 90 Prozent mehr Waren ab als 2008. Offensichtlich erleichtert ein Freihandelsabkommen manches – doch es geht auch ohne.

China konzentriert sich zunehmend auf europäische Staaten, mit denen vernünftige Verhandlungen ohne ideologische Scheuklappen möglich sind.

Griechenland: Die chinesische Seidenstraße nach Europa führt über Griechenland, Hafengesellschaften, Flughäfen und Energieprojekte stehen dort im Fokus chinesischer Firmen. Der Hafen von Piräus ist der größte Seehafen Griechenlands und einer der größten im Mittelmeerraum. Mit rund 18,6 Millionen beförderten Gästen stellte er 2014 den größten Passagierhafen Europas dar. Er schlug 2016 rund 3,67 Millionen TEU („Twenty-foot Equivalent Unit“, 20-Fuß-Standardcontainer, 2015: rund 3,32 Millionen) um und befand sich 2014 auf Platz acht der größten Containerterminals in Europa und auf Platz 39 weltweit und befindet sich im Besitz der China Ocean Shipping (Group) Company, kurz COSCO.

Ungarn: Ungarn will von Chinas Seidenstraßeninitiative profitieren, die Bahnstrecke Belgrad-Budapest soll modernisiert werden. Ungarn schreibt die Bahnstrecke Richtung Belgrad aus, die Finanzierung erfolgt durch einen Kredit Chinas.

Polen: Auch Zentralpolen will von der Neuen Seidenstraße profitieren. Ein Verkehrsknoten und eine Sonderwirtschaftszone in Łódź sollen ein neuer Knotenpunkt für den Handel mit der Volksrepublik China werden. Der Bau eines Logistikzentrums in Polen würde einen Stützpunkt für den chinesischen E-Commerce-Potentaten Alibaba Group bilden. Polen will Deutschland als das logistische Herz Europas ablösen.

Slowenien: Die chinesische Regierung hat Investitionen für den Flughafen Maribor angekündigt und bereits einen Vorvertrag mit einer chinesischen Baufirma unterzeichnet.

Italien: Das erste Gründungsmitglied der EU und erster G-7-Staat beteiligt sich ebenfalls an der Seidenstraßeninitiative; sollte Deutschland den Brenner-Nordzulauf nicht zeitnah umsetzen, wäre der Endpunkt der Seidenstraße wohl in Italien im Bereich zwischen Udine und Triest.

Dabei ist in diesem Zusammenhang besonders auf einzelne Direktinvestitionen chinesischer Firmen in der Europäischen Union in Verbindung mit dem im Jahre 2012 in Warschau ins Leben gerufenen Forum 16+1 zu verweisen. Ihm gehören 16 europäische Staaten an, alle aus Ost- und Südosteuropa, plus China. Es gibt jährliche Gipfeltreffen, ein Sekretariat, jedes Land hat einen Vertreter im Forum. Ein gar nicht so loses Bündnis also, mit einer klaren informellen Hierarchie: China ist der Chef. In Brüssel ist man darüber durchaus besorgt, nicht zuletzt weil das 16+1-Forum für die EU ein schwierig zu handhabendes Gebilde ist. Es hat einen hybriden Charakter, denn es sind sowohl Mitglieder der EU dabei als auch Nichtmitglieder. Das ist für Eurokraten natürlich schwer zu fassen. Von den 16 europäischen Staaten sind elf EU-Mitglieder, fünf sind nicht Teil der EU, namentlich die Westbalkanstaaten, die seit vielen Jahren schon im Wartesaal der Union verharren. Natürlich ist man froh über Investitionen. Solange sich die chinesischen Investoren an die in der EU geltenden Regeln halten, können auch die Machteliten in Brüssel nichts beanstanden. Die Herausforderung des 16+1-Forums ist für die EU auch deshalb besonders groß, weil China ein völlig anderes politisches System hat, das für manche autoritäre Regierung in Osteuropa durchaus eine Versuchung darstellen könnte. Seit 2012 nutzt China dieses Forum, um einen alternativen Kommunikationsweg zum stark westeuropäisch geprägten und in Teilen deutlich chinakritischen Kurs innerhalb Europas zu eröffnen. In einigen teilnehmenden Mitgliedsstaaten wird es als Aufwertung zu einem ebenbürtigen Partner Chinas gesehen, der in westeuropäischen Staaten als gegeben angesehen wird. Hinzu kommen die enormen Finanzmittel, die China den 16 Staaten in Aussicht stellt. Allein 2016 und 2017 beliefen sich die Investitionen Chinas auf etwa 9,4 Milliarden Dollar, wovon etwas mehr als die Hälfte den Staaten des westlichen Balkans zugutekam. Besonders attraktiv sind dabei Infrastrukturprojekte und Kredite, die ohne die langwierigen Ausschreibungsverfahren der EU-Mittel auskommen. Die großzügig gehandhabten Vergabekriterien ermöglichen eine Art „strategische Korruption“, die direkt oder indirekt ein Stützinstrument von EU-kritischen Regierungen sein kann. Dieser Verdacht kommt vielen Beobachtern – etwa bei einem Kredit für ein Eisenbahnprojekt in Höhe von 1,7 Milliarden Euro in Ungarn von der chinesischen Bank für Entwicklungsländer. Mit diesen Mitteln schafft China sich einen Gürtel von wohlgesonnenen Ländern, mit deren Hilfe Einfluss auf die EU genommen werden kann, was die Union intern weiter zu spalten vermag. Vor allem die fragile politische Lage in Osteuropa und insbesondere auf dem westlichen Balkan lädt dazu ein, die Neue Seidenstraße ohne Umleitung über Brüssel zu planen.

Auch in Mitteleuropa baut China seine Position aus. Neben Krediten für größere Infrastrukturprojekte in Ungarn, wo unter Viktor Orbán ein besonders wirtschaftsfreundliches Klima herrscht, ist vor allem Tschechien das Hauptziel strategischer Investitionen und Einflussnahme. 2015 versprach China ein Investitionsprogramm von 3,5 Milliarden Euro. Dank China wird das Land nun gegenüber anderen, nicht postkommunistischen EU-Ländern wirtschaftlich aufholen. Die Investitionen beschränken sich im Wesentlichen darauf, Anteile bestehender Firmen aufzukaufen und keine neuen zu gründen. Darunter waren auffallend viele Medienunternehmen, etwa die Médea Group und die Empresa Media, zu der der Fernsehsender TV Barrandov gehört, der besonders gerne chinafreundlichen und EU-kritischen Politikern aller Couleur das Wort gibt – allen voran Staatspräsident Miloš Zeman, der sogar eine eigene Sendung hat. China und das tschechische Wirtschaftsministerium haben ein gemeinsames chinesisch-tschechisches Zentrum gebildet, das von tschechischer Seite fast ausschließlich von Lobbyisten chinesischer Konzerne besetzt ist. Viele von ihnen stammen aus dem Umfeld von Präsident Zeman. China geht es bei seinen groß angelegten Aktivitäten nicht nur um wirtschaftsexpansive, sondern natürlich auch um politische Ziele.

Bei der schwierigen Regierungsbildung seit den Parlamentswahlen Ende 2017 versuchte Präsident Zeman vor kurzem aggressiv, „seinen“ Kandidaten für das Amt des Außenministers, Jan Kohout, durchzusetzen, der als Präsident des New Silk Road Institute von den EU-Granden als Chinalobbyist geschmäht wird. Auf Druck aus Brüssel musste er davon Abstand nehmen.

Auf den ersten Blick scheint der Westbalkan nicht sonderlich attraktiv für chinesische Investments zu sein. Zu klein sind die Märkte der Staaten, zu gering die dortige Kaufkraft. Wie man aber 2015 auch in der EU feststellen musste, sind die dortigen Staaten ein wichtiger Transitkorridor, der das Mittelmeer mit Zentral- und Westeuropa verbindet, und daher auch wichtig als Endpunkt für Chinas „One Belt, One Road“-Initiative. Im Westen Belgrads befindet sich Chinas erstes großes Infrastrukturprojekt in Europa: die 2014 für 170 Millionen Euro durch die staatliche chinesische Exim-Bank finanzierte Mihajlo-Pupin-Brücke über die Donau. Das Bauwerk spiegelt die typische Vorgehensweise Pekings bei Investitionen auf dem Westbalkan wider. Im Unterschied zur Europäischen Union vergibt China über staatliche Banken direkte Kredite zum Bau von Infrastrukturprojekten – hauptsächlich im Bereich Transport und Energie. Unter anderem finanziert Peking die Zugstrecke zwischen Budapest und Belgrad, die Autobahn von der montenegrinischen Küste nach Serbien und Kohlekraftwerke in Bosnien. Die benötigten Kredite finanzieren in der Regel circa 85 Prozent der Gesamtkosten und weisen eine lange Laufzeit (circa 20 Jahre) sowie geringe Zinsen von um die zwei Prozent auf. Auf öffentliche Vergabeverfahren, wie von der EU vorgeschrieben, wird dabei verzichtet. Da können es die Entscheidungsträger auch verschmerzen, dass chinesisches Equipment und Arbeitskraft als Auflage des Kreditgebers gleich mit eingekauft werden. Mit der zunehmenden Euro-Krise kommen auch erste Anzeichen, dass sich Staaten der Region mit allzu harscher Kritik am Regime in Peking zurückhalten, China nutzt den dortigen Staaten einfach mehr als die eigene Union.

Das Handelsvolumen zwischen China und den einzelnen Staaten wächst rapide. Für Bosnien-Herzegowina und Montenegro ist China bereits drittgrößter Handelspartner. Der politische Einfluss Pekings dürfte in der Region höher sein als je zuvor. Dennoch bleibt die EU der mit Abstand größte Wirtschaftspartner (circa 75 Prozent des Handelsvolumens) und Quelle ausländischer Direktinvestitionen. Die sozialen und kulturellen Verbindungen sind ungleich stärker, was die EU zum attraktivsten Auswanderungsziel vor allem für den Sozialtourismus macht. Einige Analysen besagen, dass der chinesische Einfluss ohnehin nur so stark – von einem geringen Niveau aus – wachsen konnte, weil Europa sich lange Zeit mit sich selbst statt mit der unmittelbaren Nachbarschaft beschäftigt hat. Es bleibt abzuwarten, inwieweit die neue Brüsseler Westbalkan-Strategie zu einer Trendwende führen kann. China ist aber auch kein politischer Spoiler in der Region, der die Länder vom Pfad in Richtung EU abbringen möchte.

Es existieren keine hochrangigen strategischen und sicherheitspolitischen Interessen seitens Peking. China schafft keine Fakten wie im Südchinesischen Meer und betrachtet den Westbalkan auch nicht als Einflusssphäre wie den Indischen Ozean. Auf lange Sicht könnten die Kredite den Staaten der Region allerdings auf die Füße fallen, wenn sie nicht bedient werden können. Damit bekäme China einen politischen Hebel in die Hand, den es in anderen Ländern Asiens bereits zu nutzen wusste. China verfährt immer nach der Devise: „Strenge Rechnung, gute Freundschaft“.

Daneben sind große Investitionsprojekte bisher nur Wunschdenken. Das könnte sich jedoch nach dem 16+1-Gipfel ändern. Laut dem bulgarischen Wirtschaftsminister Emil Karanikolov hat die Bulgarische Entwicklungsbank mit chinesischen Finanzinstituten 2017 Kreditverträge im Wert von mehr als 100 Millionen Euro unterzeichnet. So habe man mit der China Development Bank im Jahr 2017 einen Kreditvertrag in Höhe von 80 Millionen Euro unterzeichnet, der Projekte in Bulgarien in den Bereichen Verkehr, erneuerbare Energien, Bauwesen, Landwirtschaft, Industrie und anderen Sektoren unterstützen soll. Das Ministerium für regionale Entwicklung und öffentliche Arbeiten verhandelt mit potentiellen chinesischen Investoren, die an Investitionen in Straßeninfrastrukturprojekte auf dem Territorium Bulgariens interessiert sind. Grundlage hierfür ist ein von der bulgarischen Regierung genehmigtes Rahmenabkommen. Hinzu kommen Gespräche über Investitionen in die Landwirtschaft Bulgariens, zu denen im Zuge des Gipfels eine neue Vereinbarung erwartet wird. Für die regelmäßig wegen der schlechten Performance in den Bereichen Justiz und Korruptionsbekämpfung in der Kritik stehende bulgarische Regierung sind chinesische Investitionen – insbesondere in die Infrastruktur – eine willkommene Alternative zu den EU-Strukturmitteln, die allzu oft als Zuckerbrot und Peitsche benutzt werden. Um sich dem wachsamen Blick der europäischen Institutionen zu entziehen, könnten chinesische Kredite den mutmaßlich wenig wirtschaftlichen und in zweifelhaften Verfahren vergebenen Infrastrukturprojekten zu neuer Blüte verhelfen. Das würde wiederum dem stark oligarchisierten System nutzen, es weiter zementieren und den Einfluss der EU schmälern.

Für Rumänien ist China bereits jetzt der achtgrößte Handelspartner. Das Land investiert insbesondere in die Bereiche Energie und Informationstechnik und in die Automobilindustrie. Zwar liegt der chinesische Anteil an ausländischen Direktinvestitionen im niedrigen einstelligen Prozentbereich, dennoch sind auch hier deutliche Veränderungen zu erwarten, etwa durch die Unterzeichnung des Kooperationsabkommens des Schwarzmeerhafens von Constanţa mit dem chinesischen Hafen Ningbo-Zhoushan. Dies wird als möglicher erster Schritt gesehen, die Neue Seidenstraße über das Schwarze Meer zu leiten. Der Handyhersteller Huawei hat unlängst zehn Millionen Euro in sein Global Service Centre investiert. Darüber hinaus ist China an der Übernahme und am Bau von Kernreaktoren in Rumänien und Bulgarien interessiert.

Während die EU in einer tiefen Krise über ihre Zukunft diskutiert, schafft China in Osteuropa mit Milliardeninvestitionen Fakten. Insbesondere mit der frühesten Beitrittsperspektive für Serbien und andere Staaten 2025 wächst dort die Frustration und damit die Offenheit für Alternativen, die China für sich zu nutzen weiß. Dabei wird China, in Osteuropa wie auch in Zentralasien zu sehen, stärker in Konkurrenz mit Moskau treten und hat dabei wirtschaftlich deutlich mehr zu bieten. Seine bedingungslose Kreditpolitik, ohne Rücksicht auf demokratische oder rechtsstaatliche Rahmenbedingungen, macht es dabei besonders für die lokalen Korruptions- und Oligarchen-Netzwerke interessant. Der weiteren Demokratisierung, freilich im Sinne Brüssels, würde damit ein weiterer Stein in den Weg gelegt. Gleichzeitig hat das klassische „Teile und herrsche“ Tradition in der chinesischen Außenpolitik. Eine EU mit einer Stimme in der Chinapolitik wird mit Blick auf die Milliardeninvestitionen und das hybride Gebilde EU völlig unwahrscheinlich. Demgegenüber scheint Trumps Chinapolitik, die hart die eigenen Interessen vertritt, erfolgreicher. Auch die Erfahrungen vieler anderer Länder und Unternehmen in China belegen deutlich: In Peking wird Stärke honoriert. Wollen die EU-Staaten von China ernst genommen werden, müssen sie selbstbewusst EU-Interessen gegenüber Peking verfolgen oder eben endlich ihre eigenen nationalen Interessen vertreten.

Es lässt sich zusammenfassen: Erstens ertüchtigen chinesische Infrastrukturkredite politische Akteure innerhalb der EU und ihrer Nachbarschaft, die, wie der serbisch-bosnische Politiker Milorad Dodik, EU-Normen oder EU-Beitrittsanforderungen nach einer „verbesserten“ Regierungsführung im Sinne der EU abwehren wollen. Die unmittelbare Folge ist, dass die chinesische Investitionstätigkeit in direkten Widerspruch zu EU-Normen und beispielsweise auch der EU-Beitrittsstrategie für die Balkanstaaten geraten kann beziehungsweise geraten ist.

Zweitens führt die auf Kredit basierte chinesische Infrastruktursanierung in vielen mittelosteuropäischen Staaten dazu, dass vermeintlich günstigere EU-finanzierte Programme (aufgrund des Schenkungsanteils) mit strengeren Implementationsregeln nicht mehr so nachgefragt werden. Auf diese Weise geraten chinesische kreditbasierte Programme kurzfristig in einen direkten regulatorischen Wettbewerb mit EU-Programmen. Langfristig führt die höhere Verschuldung dieser zentral- und osteuropäischen Staaten aber auch dazu, dass nun statt der EU die Volksrepublik China einen wirtschaftlichen Hebel besitzt, um einzelne Staaten oder Staatengruppen in außenpolitischen Fragen gefügig zu machen. Schließlich werden drittens durch chinesische Investitionen auch innerhalb der EU neue politikökonomische Verteilungskonflikte ausgelöst. So wurde in Berlin im Jahr 2017 aufmerksam beobachtet, wie sich einige von der Euro-Krise betroffene südliche Mitgliedsländer (unter anderem Griechenland, Portugal und Malta), die zur Konsolidierung ihrer Ökonomien umfänglich chinesische Investitionen nutzten, europapolitisch Positionen vertraten und Entscheidungen im chinesischen Interesse blockierten, so dass eine gemeinsame kritischere Haltung der EU gegenüber der Volksrepublik in wichtigen Einzelfragen nicht zustande kam. Die Folge dieser Wahrnehmung einer „Teile-und-Herrsche-Strategie“ durch die chinesische Regierung war, dass der deutsche Außenminister Ende August 2017 in ungewöhnlich deutlichen Worten China aufforderte, Europa nicht zu spalten und eine „Ein-Europa-Politik zu praktizieren“, schließlich habe die EU sich ja auch bereitgefunden, eine „Ein-China-Politik“ zu verfolgen. Dieser hilflose Appell zeigt gut, wessen Geistes Kind die Bundesrepublik ist. Für Wirtschaftsinteressen wird das demokratische Taiwan preisgegeben und gleichzeitig beklagt, dass China weiterhin seine Interessen verfolgt, denen man hilflos gegenübersteht.


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