19. Dezember 2019

Deutsche EU-Ratspräsidentschaft Bemüht, aber nicht gestaltungsfähig

Politik wird längst nicht mehr zur Diskussion gestellt

von Rafael Hauptmann

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Bildquelle: shutterstock Ovationen statt Diskussion über Politik: Europäische Union

Die Dichte der europäischen Integration hat ein erschreckendes Niveau erreicht, das die Frage nach ihrer Verfasstheit dringlich aufwirft. Die Europäische Union hat den größten Binnenmarkt der Welt, sie verfügt mit dem Euro aber über eine äußerst instabile Währung, und sie versucht krampfhaft, ein wichtiger Akteur der internationalen Krisenbewältigung zu sein. Die Europäische Union macht einfach immer weiter – ohne politische Handlungsfähigkeit und supranationale Legitimation zu elementaren Kategorien ihres Daseins werden zu lassen. In jeder Situation der Integrationsgeschichte wurden je nach Einzelinteressen und Augenblicksstimmung fast zufällig Kompetenzen übertragen. Vom Binnenmarkt über die Währungspolitik, von der Umweltpolitik bis zur Sicherheit – alles ohne systematischen Zugang. Der Superstaat Europa ist als Blaupause längst skizziert. Er gleicht dabei allerdings der Zeichnung eines geisteskranken Expressionisten, der das Hässliche, Kranke, Wahnsinnige für einen Normalzustand hält. Vordergründig wird noch um technokratische Bestimmungen gestritten, im Kern geht es längst um antagonistische Zukunftsvisionen in der EU.

In der zweiten Hälfte des Jahres 2020 – vom 1. Juli bis zum 31. Dezember – übernimmt Deutschland den Vorsitz im Rat der Europäischen Union (EU), auch „Ratspräsidentschaft“ genannt. Die damit einhergehenden Verpflichtungen obliegen allerdings nicht nur der Bundesregierung, deren Minister Deutschland im Rat vertreten. Die Ratspräsidentschaft weist auch eine parlamentarische Dimension auf, wohl um dem ganzen Zauber den Anschein einer gewissen Rechtmäßigkeit und Kontrolle zu geben.

Rat und Ratspräsidentschaft

Der Rat der Europäischen Union gehört neben dem Europäischen Rat, dem Europäischen Parlament, der Europäischen Kommission, dem Gerichtshof der Europäischen Union, der Europäischen Zentralbank und dem Rechnungshof zu den sieben Organen der Union. Keine davon hat eine wie auch immer geartete Legitimation im Sinne der demokratischen Kultur unseres Kontinents.

Der Rat besteht aus einem Vertreter pro Mitgliedsstaat auf Ministerebene, der für die Regierung des jeweiligen Mitgliedsstaates verbindlich handeln darf. Die Hauptaufgabe des Rates liegt in der Gesetzgebung, wobei er hier überwiegend zusammen mit dem Europäischen Parlament und grundsätzlich auf Initiative der Kommission tätig wird. Mit dem Europäischen Parlament teilt sich der Rat auch die Haushaltsverantwortung oder vielmehr die Pflicht, die solventen Mitgliedsländer immer stärker zu plündern. In den Politikbereichen, in denen der EU noch keine oder nur eingeschränkte Rechtsetzungszuständigkeiten übertragen wurden, ist der Rat oftmals für die Koordination der mitgliedsstaatlichen Aktivitäten verantwortlich. Für die Eurokraten ist es schlicht nicht vorstellbar, auf etwas kein Durchgriffsrecht zu haben, der Rat ist also auch ein Versuch, die Parlamente an ihre Entmündigung zu gewöhnen durch Protagonisten, die ihnen vertraut sind. So kommt ihm eine wichtige Rolle in der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) zu. Dort obliegt ihm die Festlegung und Durchführung dieses Politikbereichs. Das erfolgt allerdings nach Maßgabe der Ziele und allgemeinen Leitlinien, die durch den Europäischen Rat vorgegeben werden – dem politischen Leitorgan der EU, bestehend aus den Staats- und Regierungschefs der Mitgliedsstaaten sowie den Präsidenten des Europäischen Rates und der Kommission. Artikel 16 Absatz 9 EUV sieht vor, dass der Vorsitz im Rat mit Ausnahme der Ratsformation „Auswärtige Angelegenheiten“ von den Ratsvertretern der Mitgliedsstaaten in gleichberechtigter Rotation ausgeübt wird. Was klingt wie eine politische Version des bekannten Kinderspiels „Reise nach Jerusalem“ ist momentan aber tatsächlich der einzige Schutz vor einer weiteren Machtkonzentration der EU.

Auf Grundlage des Vorsitz-Beschlusses hat der Europäische Rat bestimmt, dass die Ratspräsidentschaft von festzulegenden Gruppen von je drei Mitgliedsstaaten für einen Zeitraum von 18 Monaten wahrgenommen wird. Soweit eine solche Dreiergruppe – auch „Triopräsidentschaft“ genannt – keine abweichenden Regelungen trifft, übernimmt jedes Mitglied den Vorsitz für einen Zeitraum von sechs Monaten und wird dabei auf der Grundlage eines gemeinsam verabschiedeten Präsidentschaftsprogramms von den anderen beiden Staaten unterstützt. Bei der Festlegung der Dreiergruppen und der Abfolge der Vorsitze unter den Mitgliedern sind die Verschiedenheit der Mitgliedsstaaten und das geographische Gleichgewicht in der EU zu berücksichtigen.

Die vielfältigen Aufgaben des Rates, die zudem unterschiedliche Politikbereiche betreffen, nimmt dieser nicht in einer einheitlichen Zusammensetzung wahr. Der Rat tagt vielmehr in zehn verschiedenen, von den jeweils erörterten Sachbereichen abhängigen Formationen (sogenannten Ratsformationen). Zu diesen gehören neben dem Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ beispielsweise der Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ oder der Rat „Wirtschaft und Finanzen“ (ECOFIN). Man könnte also sagen: Das ZK der EUdSSR tagt in Kleingruppen. Aber das wäre nicht nett.

Den Vorsitz im Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ hat gemäß Artikel 18 Absatz 3 EUV stets der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik, der zugleich Mitglied der Kommission im Rang eines Vizepräsidenten dieses Organs ist. So weit geht das Vertrauen der Eurokraten in die Einzelstaaten also doch nicht.

Die deutsche Ratspräsidentschaft in der zweiten Hälfte des Jahres 2020 stellt den Auftakt der gemeinsamen Triopräsidentschaft mit Portugal und Slowenien vom 1. Juli 2020 bis zum 31. Dezember 2021 dar. Der Vorsitz im Rat hat gegenüber dem Unionsorgan Rat keine eigenen Kompetenzen, sondern nimmt lediglich Funktionen und Aufgaben innerhalb dieses Organs wahr. Ein reiner Frühstücksdirektor also.

Diese repräsentativen Aufgaben finden sich neben dem Primärrecht auch in der Geschäftsordnung des Rates und haben sich teilweise aus der Praxis heraus entwickelt. Dazu gehören unter anderem die interne Organisation der Tätigkeiten des Rates wie beispielsweise die Einberufung der Tagungen, die Erstellung der Tagesordnung, die Leitung der Beratungen und die Vorbereitung des Ratsprogramms für den Zeitraum der Triopräsidentschaft.

Eine besondere Rolle im internen Bereich kommt dem Vorsitz schließlich bei der Kompromissfindung und politischen Einigung und damit auch der Erzielung von Verhandlungsfortschritten im Rat zu. Hieran schließt sich auch die organexterne Dimension an, die in dem Dialog mit anderen EU-Institutionen zum Ausdruck kommt, vor allem in Form des informellen sogenannten Trilogs bei bestimmten Gesetzgebungsverfahren mit Vertretern des Europäischen Parlaments und der Kommission. Die parlamentarische Dimension der Ratspräsidentschaft knüpft zwar in zeitlicher Hinsicht an den Vorsitz im Rat an und ist zum Teil auch thematisch durch die EU-Themen beeinflusst, die während dieser Zeit im Fokus stehen. Darüber hinaus zeichnet sie sich dadurch aus, dass mit ihr Veranstaltungen und Aufgaben verbunden sind, die durch das nationale Parlament des den Vorsitz im Rat ausübenden Mitgliedsstaats in eigener Verantwortung und unabhängig von den nationalen Regierungen wahrgenommen wird. Im Klartext: Die Menge an zu konsumierenden Schnittchen wird sich pro Abgeordnetem exorbitant erhöhen, dafür darf der gewogene Parlamentarier dann das Hohelied der EU singen.

Rechtliche Grundlagen der parlamentarischen Dimension der Ratspräsidentschaft

Mit dem am 1. Dezember 2009 in Kraft getretenen Vertrag von Lissabon wurde die Rolle nationaler Parlamente auf Ebene der EU erstmals ausdrücklich in den Unionsverträgen selbst verankert. Diese Rolle ist natürlich denkbar klein, schließlich geht es hier um ein Friedensprojekt, Souveränität ist da wohl zweitrangig. Der einschlägige Artikel 12 EUV ist Bestandteil des Titels II im Vertrag über die Europäische Union, der die Bestimmungen über die „demokratischen“ Grundsätze enthält. Die genannte Vertragsvorschrift listet Aufgaben und Obliegenheiten auf, in deren Zusammenhang die nationalen Parlamente „aktiv zur guten Arbeitsweise der Union beitragen müssen“.

Die daraus folgenden Aufgaben betreffen zunächst die europäische Gesetzgebung, im Hinblick auf die die nationalen Parlamente nach Maßgabe des Subsidiaritätsprotokolls für die Überwachung der Einhaltung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit zu sorgen haben. Daneben kommt den nationalen Parlamenten eine Kontrollfunktion im Rahmen des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu, auch sind sie an Vertragsänderungsverfahren zu beteiligen. Diese Aufgaben und Funktionen kommen zwar jedem nationalen Parlament als eigene Obliegenheit zu. Das Unionsrecht belässt es hierbei jedoch nicht, sondern verpflichtet die mitgliedsstaatlichen Legislativen darüber hinaus untereinander und im Verhältnis zum Europäischen Parlament zur interparlamentarischen Zusammenarbeit. Diese bildet eine Art institutionellen Rahmen, der den Austausch zwischen den nationalen Parlamenten und dem Europäischen Parlament anregt und eine Koordination ihrer unionsbezogenen Aktivitäten ermöglicht, die sich für die nationalen Parlamente vor allem aus den eben genannten Aufgaben und Funktionen auf Ebene der EU ergeben. Die Ausgestaltung der interparlamentarischen Zusammenarbeit legen die nationalen Parlamente und das Europäische Parlament nach dem Parlamente-Protokoll gemeinsam fest.

Das Präsidentschaftsparlament und seine Aufgaben

In institutioneller Hinsicht manifestiert sich die parlamentarische Dimension der Ratspräsidentschaft im sogenannten Präsidentschaftsparlament. Diesem kommen während des Vorsitzes seiner Regierung im Rat und zum Teil auch darüber hinaus besondere Aufgaben, insbesondere bei der Ausrichtung einer Reihe von interparlamentarischen Veranstaltungen, zu. In der bisherigen Praxis gibt das Präsidentschaftsparlament im Vorfeld einer Triopräsidentschaft gelegentlich gemeinsam mit den beiden anderen beteiligten Präsidentschaftsparlamenten eine sogenannte Trioerklärung ab. Zu deren Inhalt können beispielsweise die Festsetzung der Ziele der gemeinsamen Zusammenarbeit und die Vereinbarung der Koordinierung der Tätigkeiten dieser Parlamente im Rahmen der parlamentarischen Dimension der Ratspräsidentschaft gehören.

Daneben verabschiedet das Präsidentschaftsparlament regelmäßig ein eigenes Programm für die parlamentarische Dimension der Ratspräsidentschaft seines Mitgliedsstaates. Dieses beinhaltet die im Zeitraum dieser Ratspräsidentschaft stattfindenden interparlamentarischen Veranstaltungen, bei denen das Präsidentschaftsparlament Gastgeber ist. Die im Hinblick auf diese Veranstaltungen bestehenden Aufgaben des Präsidentschaftsparlaments erstrecken sich von der Festlegung der Ziele und Inhalte der Veranstaltungen über die Entwürfe von Schlussfolgerungen und Konferenzergebnissen bis hin zu organisatorischen Aufgaben zu deren Vorbereitung und Durchführung. Des Weiteren geht mit der parlamentarischen Dimension der Ratspräsidentschaft in der Praxis üblicherweise eine besondere Öffentlichkeitsarbeit des Präsidentschaftsparlaments einher. Dazu gehörten nach bisheriger Praxis unter anderem die Entwicklung eines eigenen Logos und Mottos der parlamentarischen Dimension der Ratspräsidentschaft, die Einrichtung einer eigenen Website, auf der teilweise die vom Präsidentschaftsparlament ausgerichteten Veranstaltungen live übertragen werden, sowie die Produktion eines Imagefilms oder die Veröffentlichung von Videomitschnitten, Podcasts und Interviews zu einzelnen Veranstaltungen sowie Social-Media-Aktivitäten. Es läuft also darauf hinaus, die nationalen Institutionen zu Klatschaffen des neuen Superstaates zu degradieren. Das Präsidentschaftsparlament darf Marketing für sie betreiben in der Hoffnung, Glanz und Mittel auflesen zu dürfen.

Zu den mit der Vorbereitung und Durchführung verbundenen Aufgaben gehören unter anderem die Auswahl der Konferenzhotels, die Akkreditierung der Teilnehmenden, die Transport- und Konferenzlogistik, die Ausrichtung von Empfängen, Abendveranstaltungen und des Kulturprogramms sowie die gesamte technische Ausrüstung der Liegenschaften des Präsidentschaftsparlaments für das Veranstaltungsgeschehen. Hausmeistertätigkeiten statt Kontrollfunktion.

Das Mitwirkungsrecht nationaler Parlamente entfaltet einfach keine praktische Bedeutung für die von der Regierung verantwortete Ratspräsidentschaft. Im deutschen Recht ergibt sich für den Bundestag aus Artikel 23 Absatz 2 und 3 Grundgesetz sowie der rechtlichen Konkretisierung dieser Verfassungsvorgaben im Gesetz über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag nur ein Recht auf Unterrichtung und Stellungnahme. Wie weit die Verachtung geht, zeigt sich schon daran, dass das Unionsrecht den Begriff „nationales Parlament“ nicht einmal definiert. Dem Subsidiaritätsprotokoll lässt sich nur entnehmen, dass unterschiedliche Ausgestaltungen mitgliedsstaatlicher Legislativen in den nationalen Verfassungen gnädigerweise anerkannt werden und sowohl Einkammer- als auch Zweikammersysteme akzeptiert werden.

Ein gemeinsames Präsidentschaftsprogramm Deutschlands, Portugals und Sloweniens ebenso wie Präsidentschaftsprogramme der einzelnen Regierungen liegen bisher noch nicht vor. Dasselbe gilt für eine möglicherweise angestrebte Trioerklärung der beteiligten nationalen Parlamente und deren jeweilige Programme für die parlamentarische Dimension der Ratspräsidentschaft ihres Mitgliedsstaates. Allerdings stehen zum jetzigen Zeitpunkt die wichtigsten interparlamentarischen Veranstaltungen fest, die im Zusammenhang mit der deutschen Ratspräsidentschaft in der zweiten Jahreshälfte 2020 und zum Teil auch darüber hinaus stattfinden werden. Das ist bezeichnend für das gesamte System. Politik wird längst nicht mehr zur Diskussion gestellt. Dafür gibt es Sekt und Lachsbrötchen und stehende Ovationen.


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