03. August 2019

Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Kompetenzübertragung zur Bankaufsicht an EZB und EU-Agenturen Auf schiefer Ebene zur Haftungsunion

Politisch ist die Entscheidung schon gefallen

von Alexander Wendt

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Bildquelle: shutterstock „Weitreichendes und schwer einzugrenzendes Mandat im Bereich der Währungspolitik“: Europäische Zentralbank

Entscheidet sich das Schicksal der Euro-Zone in Karlsruhe? Am Montag urteilte das Bundesverfassungsgericht trotz schwerer Bedenken, die Übertragung der Kompetenzen zur Bankaufsicht an die EZB und an EU-Agenturen sei in Ordnung.

Bankenunion: Das bedeutet nach den Plänen der bisherigen und wohl auch der nächsten EU-Kommission gemeinsame Bankenaufsicht (schon verwirklicht), gemeinsame Regeln für die Stützung beziehungsweise Abwicklung maroder Banken (ebenfalls schon in Kraft) und schließlich als letzte Stufe eine Haftungsunion: Die national angesparten Kundengelder zur Einlagensicherung fließen in einen Topf, aus dem dann die Kunden pleitegegangener Institute entschädigt oder bröckelnde Banken gerettet werden. Vergangene Woche verhandelte das Verfassungsgericht auch die Klage des Münchner Anwalts Peter Gauweiler, der in dem Billionen-Ankaufprogramm der EZB eine Kompetenzüberschreitung sieht. Ein Urteil fällt möglicherweise noch in diesem Jahr. Allerdings sieht es so aus, als wäre die politische Entscheidung für die Haftungsunion und damit eine neue Geldumverteilmaschine schon gefallen.

Wenn Richter sich mit einem Urteil nicht so richtig wohl fühlen, dann haben sie viel zu begründen. Das taten die Bundesverfassungsrichter am 30. Juli, als sie über die Klage zur Bankenaufsicht durch die Europäische Zentralbank urteilten. Nach Karlsruhe war der Berliner Finanzexperte Markus Kerber gezogen, um zu verhindern, dass deutsches Geld zur Einlagensicherung am 31. Dezember 2023 in die alleinige Verfügungsgewalt einer EU-Agentur fällt – nämlich des Single Resolution Board (SRB). Diese Agentur entscheidet darüber, ob eine marode Bank in der Euro-Zone saniert oder abgewickelt wird. Was auch bedeutet, notfalls Geld, das deutsche Banken und damit ihre Kunden aufgebracht haben, für die Kunden griechischer oder italienischer Institute auszugeben.

„Niemand bestreitet, dass ab 31.12.2023 sämtliche in den Bankenabwicklungsfonds SRF eingebrachten nationalen und damit auch deutschen Beiträge – die der Sanierung deutscher Kreditinstitute vorbehalten waren – einer Verwaltung und Verwendung durch die EU-Agentur SRB unterworfen werden“, so Kerber in seiner Klageschrift. Welche Bank als marode gilt, das wiederum hängt von der Bankenaufsicht ab, die bei der EZB liegt. Die Aufsicht über die großen Banken dorthin zu übertragen, wo Bundestag und Regierung nicht mehr mitzureden haben, hält Kerber für „ultra vires“ – eine Überschreitung legaler Grenzen: „Die gerügte Ultra-vires-Maßnahme in Gestalt der Gesamtübertragung der Bankenaufsicht auf die EZB hat damit zur Folge, dass die Bundesrepublik Deutschland außerstande gesetzt wird, die ihr geboten erscheinenden Maßnahmen zur Verteidigung der Finanzstabilität auf ihrem Hoheitsgebiet einseitig vorzunehmen.“ Denn: „Deutschland haftet mit seinen gesamten Abwicklungsressourcen für unabsehbare Bankenausfälle in der Euro-Zone, hat indessen bei der Bankenaufsicht potentiell nichts mehr zu sagen.“

Offenbar quälten sich die Verfassungsrichter lange. Um dann zu entscheiden: Die Kompetenzenübertragung ist gerade noch vom Grundgesetz gedeckt. Sie verstoße nicht gegen Artikel 20, die sogenannte Staatsfundamentalnorm, der das staatliche Handeln an (deutsche) Verfassung, Recht und Gesetz bindet, was wiederum eine demokratische Legitimation braucht („alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“). Das Bundesverfassungsgericht stellte fest: „Die mit der Unabhängigkeit der EZB und der nationalen Aufsichtsbehörden verbundene Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus im Bereich der Bankenaufsicht stellt die parlamentarische Verantwortung für die entsprechenden Maßnahmen nicht in einer Artikel 20 Absatz 2 Satz 1 in Verbindung mit Artikel 79 Absatz 3 GG berührenden Weise in Frage.“

Die Karlsruher Juristen sahen zwar durchaus die „Absenkung des demokratischen Legitimationsniveaus“, fanden das aber gerade noch vertretbar: „Zwar ist diese Absenkung bedenklich, weil sie zu dem weitreichenden und schwer einzugrenzenden Mandat der EZB im Bereich der Währungspolitik hinzutritt. Sie ist im Ergebnis allerdings noch hinnehmbar, weil sie durch besondere Vorkehrungen kompensiert wird, die der demokratischen Rückbindung ihres hier in Rede stehenden Handelns dienen. Eine demokratische Rückbindung erfahren die im Vollzug der SSM-Verordnung ergehenden Entscheidungen durch die Bestellung der Beschlussorgane der EZB, durch ihre Bindung an das einschlägige Primärrecht – die Grundsätze der begrenzten Einzelermächtigung, der Verhältnismäßigkeit und die Charta der Grundrechte – sowie an die Vorgaben der SSM-Verordnung. Darüber hinaus wendet sie auch von den nationalen Parlamenten verabschiedetes Recht an, soweit hierdurch Richtlinien umgesetzt werden oder von in Verordnungen vorgesehenen Wahlrechten Gebrauch gemacht wurde. Soweit der EZB dort Ermessen eingeräumt wird, steht ihr zwar ein weiter Spielraum zu; das ist im Ergebnis jedoch noch hinnehmbar, weil die Einflussknicke durch besondere Vorkehrungen wie Rechtsschutzmöglichkeiten, Rechenschafts- und Berichtspflichten der EZB gegenüber den Organen der Europäischen Union und den nationalen Parlamenten kompensiert werden.“

Mit den „Einflussknicken“ gegenüber der EZB, das müsste eigentlich auch beim Bundesverfassungsgericht klar sein, ist es nicht weit her. „Rechtsschutzmöglichkeiten“ – das heißt, jemand kann klagen. „Rechenschafts- und Berichtspflichten“: Das EZB-Direktorium trägt vor, was es tut, seit einiger Zeit gibt es auch Sitzungsprotokolle. Aber hineinreden lässt sich die Zentralbank nicht.

Grundsätzlich ist es gut, dass die EZB frei von äußerem politischen Einfluss handelt. Das Problem besteht darin, dass sie sich längst nicht mehr auf ihren eigentlichen Auftrag beschränkt, nämlich die Erhaltung der Preisstabilität, und längst nicht mehr unterlässt, was ihr verboten ist, nämlich die Staatsfinanzierung. Die EZB ist ein Gremium mit politischer Agenda, aber praktisch ohne Kontrolle.

Die Verfassungsrichter halfen sich selbst über die Hürden mit dem Argument, die Bankenkontrolle sei der EZB ja gar nicht vollständig übertragen worden. Das stimmt, sie gilt nur für 114 große Institute der Euro-Zone, die sogenannten systemrelevanten Banken, 19 davon in Deutschland. Allerdings besitzt die Zentralbank ein „Selbsteintrittsrecht“, sie kann also jederzeit die Prüfung weiterer Banken nach Gutdünken an sich ziehen.

Was die einzelnen ebenfalls ganz losgelöst agierenden EU-Agenturen wie das Banken-Abwicklungsgremium SRB angeht, meinte das Gericht, diese Kompetenzübertragung sei bedenklich, die Zahl dieser Agenturen dürfe nicht weiter steigen.

Kurzum: Der Verfassungsgerichtssenat trug schwere Bedenken, hielt sie aber am Ende nicht für schwer genug.

In ihrem Urteil zur Bankenaufsicht verpassten die Richter allerdings eine historische Chance, wenigstens eine Gewaltenteilung zu verlangen – also eine unabhängige Bankenaufsicht auf EU-Ebene. Denn solange die Kontrolle Teil der EZB ist, gibt es einen eingebauten Interessenkonflikt. Der zeigte sich ganz praktisch auf dem Höhepunkt der Griechenland-Krise 2015: Damals hielt die EZB marode griechische Banken mit sogenannten ELA-Krediten – „Emergency Liquid Assistance“, also „Notfall-Liquiditätshilfe“ – am Leben. Eigentlich hätte die EZB-Bankenaufsicht genau diese Institute zusperren müssen, weil sie technisch bankrott waren. Aber diese Banken waren damals auch die einzigen, die noch die kurzlaufenden griechischen Schuldverschreibungen kauften, mit denen sich wiederum der Staat über Wasser hielt.

Die EZB betrieb mit den Notkrediten Staatsfinanzierung durch eine gar nicht einmal sehr versteckte Hintertür. Und ihre eigenen Bankaufseher fielen ihr natürlich nicht in den Arm. Eine unabhängige Kontrollorganisation – ähnlich wie die Bafin in Deutschland – hätte das vielleicht getan. Eigenständige Kontrolleure kämen möglicherweise auch zu einem härteren Urteil über die Liquidität der einen oder anderen italienischen Bank.

Die Ansicht, dass die Euro-Zonen-Bankenkontrolle wegen dieser ständigen Interessenkollision bei der EZB schlecht aufgehoben ist, vertritt auch die Deutsche Bundesbank. Das frühere für Bankenkotrolle zuständige Vorstandsmitglied Andreas Dombret hatte mehrfach darauf hingewiesen.

Gerichtsverfahren dürften den Weg zu Gemeinschaftshaftung und Geldumverteilung auch im Bankensektor der Euro-Zone kaum aufhalten. Vor allem deshalb, weil die Entscheidung schon politisch gebahnt wurde. Bei ihrer Bewerbungsrede für den Posten der EU-Kommissionschefin erwähnte Ursula von der Leyen ihr Bekenntnis zur Bankenunion mit all ihren Stufen zwar nicht. Der Punkt stand allerdings in ihrem Redentext, sie gab ihn gewissermaßen zu Protokoll. Der Ökonom und Chef des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung, Marcel Fratzscher, lobte sie umgehend dafür und für ihre Forderung nach einer europäischen Arbeitslosenversicherung: von der Leyen habe „deutsche Tabus“ gebrochen. Das tat sie tatsächlich. Sowohl die Mehrheit der Unions-Bundestagsfraktion als auch die Bundesbank argumentieren bisher, dass es die letzte Stufe der Bankenunion – also die gemeinsame Haftungskasse – vielleicht irgendwann einmal geben könnte – aber erst, wenn die Voraussetzungen stimmen.

Die Voraussetzungen lauten aus deren Sicht: Erst müssen die gut 700 Milliarden Euro an faulen Bankkrediten in der Euro-Zone auf ein erträgliches Maß abgebaut werden. Erst müssen alle EU-Staaten ihre nationalen Banksicherungssysteme aufgebaut haben. Und drittens muss die enge Verbindung von Banken und Staatsfinanzierung aufgebrochen werden, etwa dadurch, dass Staatspapiere auch mit Eigenkapital unterlegt werden, was ihren Ankauf automatisch drosseln würde. Mit anderen Worten: Ehe sie alle gemeinsam versichert werden können, müssen Risiken für die Banken EU-weit zumindest ungefähr ähnlich sein.

Tatsächlich sank das Volumen der faulen Kredite in den letzten zwei Jahren etwas, liegt aber in einigen Ländern noch immer bedrohlich hoch. In Griechenland sind 43,5 Prozent der Kredite notleidend, in Zypern 21,8 Prozent, in Portugal 11,3 Prozent und in Italien 9,5 Prozent. Beim Aufbau ihrer nationalen Sicherungssysteme hängen etliche Staaten immer noch weit hinter dem Plan. Und alle Versuche, Banken zur Eigenkapitalunterlegung von Staatspapieren zu verpflichten, scheiterten bisher.

Dass von der Leyen trotzdem die Bankenunion auch als deutsches Ziel ausgibt, legt nahe: Wichtige politische Kräfte – offenbar auch die Bundesregierung unter Merkel – wollen sie unbedingt oder haben zumindest ihren Widerstand aufgegeben.

Sowohl die Richter bei ihrem Bankenunion-Urteil als auch die Berliner Politiker betonen bei dem Thema stets: Aber die Regeln müssen eingehalten werden. Dabei wissen sie gut genug, dass bisher alle Regeln beiseitegeschoben wurden: die Kriterien von Maastricht, das im Vertrag von Lissabon fixierte Haftungsverbot („kein Staat haftet für die Schulden des anderen“), das Verbot der monetären Staatsfinanzierung durch die EZB. Auch Merkels Beteuerung von 2012, sie werde nie Euro-Bonds zulassen („keine Euro-Bonds, solange ich lebe“), ist längst gekippt. Denn für 20 Prozent der Anleihen, die die EZB bisher für 2,6 Billionen Euro aufkaufte, gilt schon eine Gemeinschaftshaftung. Hier kamen die Euro-Bonds – nur nicht unter diesem Namen – ebenfalls durch eine gar nicht so versteckte Hintertür.

Noch liegt, siehe oben, die Klage Peter Gauweilers gegen das Anleihen-Kaufprogramm der EZB vor dem Bundesverfassungsgericht. Gauweiler fasst in seiner unnachahmlichen Art seine Klageschrift in zwei Sätzen zusammen: „Ein Bankdirektor stellt einen Scheck über 2,6 Billionen Euro aus und behauptet, er dürfe das, ohne die Eigentümer der Bank zu fragen. Das sehen wir anders.“

Das Verfassungsgerichtsurteil von dieser Woche weckt die Ahnung, dass die Juristen in den roten Roben auch beim nächsten Mal sorgenvoll die Köpfe wiegen, es aber nicht wagen werden, der Bundesbank die Beteiligung an künftigen Anleihenkäufen zu verbieten. Sondern nur mahnen, der Bundestag müsse kontrollieren und alle müssten sich an die Regeln halten.

In Wirklichkeit, so sieht es aus, sind die Würfel politisch längst gefallen.

Bundesverfassungsgericht: „Regelungen zur Europäischen Bankenunion bei strikter Auslegung nicht kompetenzwidrig“

Dieser Artikel erschien zuerst auf „Publico“.


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