28. August 2019

Steuern mit Lenkungswirkung („Lenkungsabgaben“) Eine Verblendung

Ein Spielball der Politik und eine ökonomische Fehlkonstruktion

von Henrique Schneider

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Bildquelle: shutterstock Soll abnormes Verhalten korrigieren: Lenkungsabgabe

„Lenkungsabgaben“ scheinen die eierlegende Wollmilchsau zu sein. Egal welches Problem besteht, eine Lenkungsabgabe soll es beheben. In Tat und Wahrheit ist sie eine Fehlkonstruktion.

Zu viel Stau? Lenkungsabgabe. Zu viel Lärm? Lenkungsabgabe. Klimawandel? Lenkungsabgabe. Fleischkonsum? Lenkungsabgabe. Heute ist es Mode, zu allen erdenklichen Verhaltensmustern eine „Lenkungsabgabe“ zu entwerfen. Die zugrundeliegende Logik ist dreistufig.

Erstens: Wenn jemand etwas tut und dieses Verhalten der Allgemeinheit Kosten verursacht, dann sollen diese Kosten in den Preis der Tat einfließen. Zweitens: Wenn jemand etwas tut, das gegen normativ Gewünschtes verstößt, soll das abnorme Verhalten mit einem Preis versehen werden. Wenn dieser Preis hoch genug ist, gibt es nur wenige, die sich das abnorme Verhalten überhaupt leisten. Drittens: Der Ertrag der geleisteten Abgaben wird an jene umverteilt, die keine Kosten für die Allgemeinheit erzeugt haben oder sich konform verhalten haben.

Politik ausgeblendet

Gegner der Lenkungsabgabe wenden ein, das Konzept funktioniere nur in der Theorie. In der Praxis erzeugten Lenkungsabgaben enorme Transaktionskosten. Ihre Erträge flössen nie vollständig an die Bevölkerung zurück, und sie führe zu nichts als zu staatlicher Bürokratie. Diese Kritik stimmt auch. Es gibt keine empirische Evidenz dafür, dass irgendeine Lenkungsabgabe je gemäß der skizzierten Theorie gewirkt hat.

Trotzdem ist diese Kritik aus der Praxis nur eine Verkürzung. Die Lenkungsabgabe scheitert nicht nur an ihrer Praxis. Auch die Theorie, die sie begründet, funktioniert nicht. Sie mag auf den ersten Blick sogar intuitiv einleuchten. Doch einer ökonomischen Analyse hält sie nicht stand.

Blendet Realität aus

Schon die Idee der Lenkung ist falsch. Denn die Lenkungsabgabe setzt voraus, alles abnorme Verhalten lasse sich durch Konformes ersetzen. Was dabei vergessen wird: Oft ist der Ersatz extrem teuer oder gar nicht möglich. Die Profiboxerin kann nicht auf Fleisch verzichten, ohne ihre Karriere dafür zu opfern. Die Betreiberin des lokalen Gemüseladens kann nicht auf die Fahrzeuge, die sie beliefern, verzichten, ohne ihr Geschäft aufzugeben. Die Zementherstellerin kann nicht auf thermische Energie verzichten, ohne die Zementproduktion einzustellen.

Für alle Betroffenen, die nicht „einfach so“ oder gar mit Mühe ihr Verhalten ändern können, weil dieses Verhalten gerade vom zu Lenkenden abhängt, ist die Lenkungsabgabe nichts als eine diskriminierende Steuer. Das ist nicht nur ein praktisches Problem, sondern ein Fehler der Theorie. Diese setzt allgemeine Substituierbarkeit voraus und vergisst, dass der eigentliche Charakter der Abgabe – wie so immer – vom Einzelfall abhängt.

Blendet Zeit aus

Die Lenkungsabgabe ist statisch konzipiert und lässt die zeitliche Dynamik außer Acht. Das ist der zweite Fehler in ihrer Konstruktion. Zum einen vergeht Zeit zwischen der Einsammlung und der Verteilung der Erträge der Abgabe. Mindestens in dieser Zeitperiode wirkt sich die Abgabe wie eine Steuer aus. Damit führt sie zu Wohlfahrtseinbußen. Sie verschlingt Mittel. Denn die auch nur zeitweilig von ihr gebundenen Mittel können nicht für effiziente Zwecke eingesetzt werden.

Zum anderen führt die Abgabe zu ihrer eigenen Abschaffung – wenn sie wirklich lenkt. Das mag wohl logisch klingen, ist aber absurd. Denn wenn die Abgabe abgeschafft ist, ist der Preis des abnormen Verhaltens null. Auch die Belohnung des konformen Verhaltens ist null, da nichts mehr umverteilt wird. Damit entstehen wieder Anreize für das abnorme Verhalten.

Blendet Verhältnismäßigkeit aus

Zuletzt verfügt die Theorie der Lenkungsabgabe über keinerlei Mittel, Preise zu setzen. Wie hoch soll die Lenkungsabgabe sein? Selbst wenn die Theorie auf die (Grenz‑) Vermeidungskosten zurückgreifen würde: Um dann richtig zu lenken, müsste sie auf den kontextabhängigen Einzelfall gehen. Doch die Theorie setzt einen einheitlichen und gesamtgesellschaftlichen Abgabesatz voraus. Aus diesem Kalkulationsproblem gibt es keinen ökonomischen Ausweg.

Freilich kann man sagen, die Lenkungsabgabe sei ein politisches Instrument. Damit wird ihre Höhe entsprechend politisch bestimmt. Dieser vermeintliche Strohhalm ist nicht nur das Eingeständnis des Scheiterns der Lenkungsabgabe als ökonomisches Konzept. Es öffnet auch die Türe für die Frage, die der Politik immer gestellt werden muss: Ist das Mittel verhältnismäßig?

Die Antwort lässt sich empirisch und theoretisch schnell finden: Nein. Viel verhältnismäßiger, das heißt mit viel kleineren Wohlfahrtsverlusten, Friktions- und Transaktionskosten sind Verbote und Gebote verbunden. Mord ist verboten. Es gibt keine Lenkungsabgabe darauf. Der Einsatz von Lösungsmitteln folgt einem gebotenen, von der Technik ermöglichten Reduktionspfad. Ohne Lenkungsabgabe und mit viel Innovation.

Lenkungsabgaben sind also nicht nur eine Steuer mehr und ein Spielball der Politik. Sie sind auch eine ökonomische Fehlkonstruktion. Eine Verblendung.


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