29. April 2016

Freihandelszonen NAFTA, ein Erfolgsmodell

Warum Donald Trump irrt

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Bildquelle: shutterstock Gewinn für beide Seiten: Freihandelsabkommen zwischen USA und Mexiko

Der letzte Besuch von Präsident Barack Obama in Deutschland drehte sich vor allem um das transatlantische Freihandelsabkommen TTIP, für das der amerikanische Präsident noch einmal mit Nachdruck geworben hat. Die öffentlichen Proteste dagegen zeigen, in welchem Maße es inzwischen zur Zielscheibe harscher politischer Kritik geworden ist. Auch in den USA scheint der Konsens, der die Freihandelspolitik in den letzten zwei Jahrzehnten getragen hat, zu bröckeln. In der Republikanischen Partei ist es besonders der wahrscheinliche Präsidentschaftskandidat Donald Trump, der Freihandelsabkommen wie das NAFTA für die ökonomischen und sozialen Probleme im Land verantwortlich macht. In der demokratischen Partei attackiert Bernie Sanders seine Rivalin Hillary Clinton für die Freihandelspolitik, die ihr Ehemann als Präsident umgesetzt hat. Das soll hier Anlass sein, die Bilanz von NAFTA, das 1994 in der Zeit von Präsident Clinton in Kraft trat und den Beginn einer neuen Phase der Globalisierung markierte, genauer unter die Lupe zu nehmen.

NAFTA als Blaupause für bilaterale Abkommen

Seit Anfang der 90er Jahre wurden hunderte von bilateralen Freihandelsabkommen geschlossen. Die Blaupause für diese Abkommen gab das nordamerikanische Freihandelsabkommen NAFTA ab, das in der Zeit von Präsident George Bush senior ausgehandelt und von seinem Nachfolger Bill Clinton zum Abschluss gebracht wurde. Den Anstoß für die Verhandlungen gab schließlich Mexiko, das nach einem Weg suchte, seine ökonomische Rückständigkeit zu überwinden. Dafür war es bereit, seine jahrzehntelange protektionistische Politik aufzugeben. Die US-Administration wollte diese Gelegenheit nicht vorbeigehen lassen, und Kanada gegenüber Mexiko nicht zurückstehen.

NAFTA war der politische Durchbruch für Freihandelsabkommen

Das Freihandelsabkommen kam nach einer Phase schwieriger wirtschaftlicher Anpassung. In den Jahren 1981 und 1982 hatte die US-Wirtschaft eine Rezession durchlaufen, im Jahr 1987 war es zu einem Börsen-Crash gekommen, und in den Jahren 1990 und 1991 durchliefen die USA und Kanada erneut eine Rezession. Gleichzeitig gab es eine breite ökonomische Debatte über offene Märkte und den Freihandel. Die Demokraten standen dem Freihandel kritisch gegenüber, und auch in der Republikanischen Partei und in der kanadischen Öffentlichkeit gab es starke Vorbehalte. George Bush warb aber offensiv im Wahlkampf für den Freihandel, und auch der kanadische Premierminister verband sein politisches Schicksal mit der Ratifizierung. Dass Bill Clinton die Politik seines Vorgängers nach der Übernahme des Präsidentenamtes fortführte, war dann der Durchbruch der Freihandelspolitik.

Der Unterschied zwischen NAFTA und EU

NAFTA umfasst heute ein Viertel des globalen Bruttoinlandsprodukts und ist neben der Europäischen Union die größte Freihandelszone der Welt. Anders als die EU hat NAFTA aber nie versucht, aus der Freihandelszone einen supranationalen Staat zu machen. Die Idee einer Währungsunion wurde schon früh verworfen. Anders als der europäische Binnenmarkt sieht NAFTA auch keine Personenfreizügigkeit vor. NAFTA war insoweit ein besonderes Experiment, als es der größte Freihandelsverbund zwischen modernen Industriestaaten, den USA und Kanada, mit einem Entwicklungsland war. Damit ist NAFTA ein interessantes Beispiel und bietet Anhaltspunkte für die wahrscheinliche Entwicklung ähnlich gearteter Fälle. Ähnliche Fälle sind der europäische Binnenmarkt nach der Osterweiterung und Freihandelsabkommen der EU mit ihren Nachbarregionen wie der Türkei und Afrika.

NAFTA als integrierter Markt

NAFTA hat tatsächlich zu einem stark integrierten Markt mit aufeinander abgestimmter Arbeitsteilung geführt. Statt reinem Outsourcing sind grenzübergreifende Produktionsketten entstanden. Die Güter, die von Mexiko und Kanada in die USA exportiert werden, beinhalten einen großen Anteil von Komponenten, die vorher in den USA gefertigt wurden. Das heißt, die Komponenten werden von den USA nach Mexiko geliefert und dann von Mexiko als Exportgut in die USA zurück. Der Anteil der in den USA produzierten Komponenten an den mexikanischen Exportgütern beträgt im Schnitt 40 Prozent. NAFTA hat nicht an Bedeutung eingebüßt, was folgender Umstand zeigt: Der wichtigste Exportmarkt für die USA ist heute Kanada, und der zweitwichtigste ist Mexiko. Dabei gehen nach Kanada fast 20 Prozent aller US-Exporte und nach Mexiko fast 15 Prozent. China folgt abgeschlagen mit sieben Prozent und Japan mit vier Prozent. Die USA exportieren damit mehr Güter nach Mexiko als nach Frankreich, Großbritannien, Deutschland und in die Niederlande zusammen.

Mexiko hat am stärksten profitiert

Es wird immer wieder das Bild gezeichnet, dass schwache Volkswirtschaften unter dem Freihandel leiden würden und vor der Konkurrenz aus den entwickelten Ländern geschützt werden müssten. Das Beispiel von NAFTA zeigt, dass das Gegenteil richtig sein kann. Es spricht einiges dafür, dass die schwachen Volkswirtschaften am stärksten profitieren. Während sich die Auswirkungen auf den Handel zwischen den USA und Kanada in Grenzen hielten, hatte NAFTA eine enorme Wirkung auf die wirtschaftliche Entwicklung in Mexiko. Exportierte Mexiko im Jahr 1993 Güter für 144 Millionen Dollar am Tag, waren es im Jahr 2012 mehr als eine Milliarde Dollar am Tag. Die Direktinvestitionen aus dem Ausland betrugen in den Jahren vor dem Inkrafttreten des nordamerikanischen Freihandelsabkommens im Schnitt 2,9 Milliarden Dollar, dagegen waren es im Jahr 2012 etwa 20 Milliarden Dollar. Pro Kopf exportiert Mexiko heute mehr als China. Während China Güter und Dienstleistungen im Wert von 1.500 Dollar pro Kopf exportiert, lag dieser Wert für Mexiko bei 2.600 Dollar.

Keine höhere Arbeitslosigkeit in den USA durch billige Importe

Von Anfang an bestand die Befürchtung, dass NAFTA die Arbeitslosigkeit in den USA erhöhen werde. Diese Ängste artikulierte vor der Präsidentschaftswahl 1993 der unabhängige Kandidat Ross Perot, und heute mobilisiert Donald Trump mit denselben Argumenten Unterstützer. Für die USA lassen sich seit Beginn der 70er Jahre zwei Trends nachweisen. Einmal ist kein direkter Zusammenhang zwischen dem Umfang der Importe und der Höhe der Arbeitslosigkeit erkennbar. Das heißt, es lässt sich nicht zeigen, dass Importe den Beschäftigungsstand insgesamt negativ beeinflusst haben. Einzelne Branchen und Regionen sind durch billige Importe unter Druck geraten, an anderer Stelle sind dafür aber Arbeitsplätze entstanden. Im Falle von NAFTA kommt hinzu, dass bei Inkrafttreten des nordamerikanischen Freihandelsabkommens die Zolltarife auf mexikanischer Seite höher waren als auf seiten der USA. Das heißt, die Hindernisse für die USA, nach Mexiko zu exportieren, waren höher als umgekehrt. Der Anpassungsdruck auf mexikanische Unternehmen nach dem Wegfall der Tarife war größer als der Druck auf US-Unternehmen.

Industriearbeitsplätze gingen durch Rationalisierung verloren

Der zweite erkennbare Trend ist, dass die Industrieproduktion der USA seit den 70er Jahren stark gestiegen ist, die Beschäftigung in der Industrie aber stagniert hat und schließlich sogar stark zurückgegangen ist. Während die Industrieproduktion in den 1990er Jahren um 40 Prozent anstieg, ging der Anteil der Beschäftigten in der Industrie von 25 auf zehn Prozent zurück. Daraus lässt sich schließen, dass die Industrie der USA weiterhin wettbewerbsfähig war. Sie konnte mit weniger Menschen weit mehr Güter produzieren als zuvor. Das deutet klar darauf hin, dass die Rationalisierung der Produktion für den Rückgang der Beschäftigung in der Industrie wichtiger war als billige Importe aus anderen Ländern. Ein Trend, der aus den anderen Industriestaaten nur allzu bekannt ist. Amerikanische Arbeiter wurden nicht im großen Maße durch Mexikaner ersetzt, sondern durch Maschinen.

Freihandel und wirtschaftliche Entwicklung dämpfen Migrationsdruck

Die Forderung von Donald Trump, eine Mauer an der Grenze zu Mexiko zu bauen, hat die Migrationsproblematik ins Zentrum der politischen Auseinandersetzung katapultiert. Seine damit einhergehende Kritik am Freihandel übersieht den Umstand, dass der Freihandel längerfristig ein effektives Instrument ist, um den Migrationsdruck zu entschärfen. Im Zuge der Modernisierung der mexikanischen Wirtschaft und des steigenden Lebensstandards ist die Geburtenrate in Mexiko stark zurückgegangen. Lag sie in der Mitte der 80er Jahre noch bei vier Kindern pro Frau – so hoch wie heute nur noch in einigen afrikanischen Staaten –, sank sie in der Zwischenzeit auf zwei Kinder pro Frau. Ohne diesen Rückgang der Geburtenrate bei gleichzeitiger Verbesserung des Lebensstandards wäre der Migrationsdruck wesentlich stärker, als er es tatsächlich ist.

Migration: Bessere Kontrolle der NAFTA-Außengrenze

Dieser langfristige Trend hat zur Entspannung der Situation beigetragen. Die großen Migrationswellen aus Mexiko der 80er und 90er Jahre gehören der Vergangenheit an. Die Nettomigration aus Mexiko in die USA, also die Zuzüge abzüglich der Rückwanderungen, ist seit der Jahrtausendwende stark zurückgegangen. Manche Zahlen sprechen sogar dafür, dass sie inzwischen null beträgt. Inzwischen stammen viele Migranten, die illegal über die mexikanische Grenze in die USA kommen, nicht mehr aus Mexiko, sondern aus anderen lateinamerikanischen Staaten. Deshalb hat der mexikanische Ökonom Jaime Serra Puche vorgeschlagen, die Außengrenze von NAFTA, insbesondere die Südgrenze Mexikos, besser zu überwachen und die Migrationsdebatte nicht allein auf die Grenze zwischen Mexiko und den USA zu konzentrieren.

Grundlegende Erkenntnisse aus der Erfahrung mit NAFTA

NAFTA gehörte zu den ersten großen bilateralen Freihandelsabkommen weltweit. Es umfasste moderne Industrieländer und ein Entwicklungsland. Die Entwicklung von NAFTA zeigt, dass schwache Volkswirtschaften vom Freihandel mit stärkeren Volkswirtschaften erheblich profitieren und ihn zu einem Modernisierungsschub nutzen können. Es zeigt sich auch, dass Migrationsdruck aus armen Ländern durch Handelspolitik mittel- und langfristig entschärft werden kann. Dafür sind weder eine gemeinsame Währung noch offene Grenzen zwangsläufig notwendig. Der Freihandel kann in den weiter entwickelten Ländern zwar zum Verlust von Arbeitsplätzen in bestimmten Branchen und Regionen führen, aufs Ganze lässt sich aber kein direkter Zusammenhang von Beschäftigungsniveau und billigen Importen nachweisen, zumal die Importe selbst zu einem großen Teil aus vorher exportierten Komponenten zusammengesetzt sind.

Schlussfolgerungen für die Europäische Union

Das spricht dafür, dass innerhalb des europäischen Binnenmarktes die osteuropäischen Länder mittel- und langfristig gute Chancen haben, sich in den europäischen Wirtschaftsraum erfolgreich zu integrieren. Dabei sind Abstriche bei der Personenfreizügigkeit offenbar nicht zwangsläufig ein Hindernis. Begrenzungen des Zugangs zu den nationalen Sozialstaaten, wie gerade von der EU vereinbart, sind also durchaus mit einer stärkeren wirtschaftlichen Integration verträglich. So wenig die USA und Mexiko auf eine Währungsunion angewiesen waren, so wenig müssen die osteuropäischen Staaten den Euro einführen, um vom Binnenmarkt zu profitieren. Für das Funktionieren des Binnenmarktes bedarf es weder einer gemeinsamen Währung noch einer politischen Union. Enge Handelsbeziehungen zu den Entwicklungsländern in den Nachbarregionen der EU wie der Türkei und Afrika können dazu beitragen, die Modernisierung dieser Regionen zu befördern und den Migrationsdruck mittel- und langfristig zu entschärfen. Die größten Wohlfahrtsgewinne für beide Seiten sind nicht von Freihandelsabkommen zwischen entwickelten Staaten, sondern zwischen entwickelten und nicht entwickelten Ländern zu erwarten.

Dieser Artikel erschien zuerst auf dem Blog von Open Europe Berlin.


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