01. November 2008

Der Weg zur Finanzkrise, Teil 4 Wie die Politische Klasse eine Krise erschafft

Über Fannie Mae und Freddie Mac

„Es verbleiben zu viele Schuldner, deren Kredit gerade einen Tick unter dem ist, was unsere Bonitätsprüfung verlangte, und die dazu verurteilt wurden, bedeutend höhere Darlehensraten in dem sogenannten Suprime-Markt zu zahlen.“ (Franklin D. Raines, Vorstandvorsitzender von Fannie Mae im Jahre 1999)

Dies ist der vierte Beitrag einer Artikelserie, das dem Leser beim Verständnis des heutigen Bankenwesens und seiner Krise helfen soll. Im ersten Beitrag wurden die Grundlagen des staatlich geduldeten Systems der Teilreserve beschrieben. Im zweiten Beitrag sollte anhand eines historischen Beispiels erklärt werden, wie dieses System zu inflationserzeugten Investitionsblasen führt. Solche Blasen müssen platzen und münden notwendig in Krisen.

Der dritte Artikel versuchte die „Einigung“ von Banken und Politischer Klasse – man darf so etwas nicht Verschwörung nennen – darzustellen, mit der sich die Banken vor der Insolvenz als Folge solcher Krisen schützen und die im Gegenzug der Politischen Klasse einen garantierten Markt für ihre Schulden verschaffte. Das Mittel dieser „Einigung“ ist die Zentralbank, welche den Banken staatliche Schuldscheine abkauft und diese in Bargeld verwandelt. Die Banken erschaffen aus diesem Bargeld ein Vielfaches an Buchgeld, welches sie gegen Zinsen verleihen.

Vergleicht man dieses System mit demjenigen eines freien Marktes, so werden die Nachteile rasch klar: In einem freien Markt hätten die Marktteilnehmer die Wahl, zur Zahlung stabiles Gold oder verfallendes Papiergeld anzunehmen. Bankkunden hätten ferner die Freiheit, ihr Geld zu Banken mit hoher Teilreserve und niedrigem Risiko zu tragen; sie könnten solche Banken meiden, die durch niedrige Teilreserven ihre Einlagen gefährden. Der Preis für Darlehen wäre ein Marktpreis, das heißt bei stabiler Geldmenge würde eine höhere Nachfrage zu höheren Zinsen führen.

Doch das ist nicht das System, mit dem wir leben. Die Politische Klasse zwingt uns ihr monopolistisches System einer Nominalwährung mit Teilreserven auf, in dem der Zins kein Marktpreis ist, sondern zentral geplant wird.

Der vorliegende Beitrag beschreibt, wie die politischen Akteure auf Grundlage dieses verzerrten Bankensystems den Weg in die gegenwärtige Krise bereiteten.

Der Weg zur Krise wird gepflastert

Im Zentrum der Krise stehen neben der amerikanischen Zentralbank unter Alan Greenspan zwei halbstaatliche Institute: die Federal National Mortgage Association (Fannie Mae) und die Federal Home Loan Mortgage Corporation (Freddie Mac) – die inzwischen endgütig verstaatlicht wurden, um ihren Konkurs zu verhindern.

Diese Institute sind staatlich gegründete, „regierungsgeförderte Rechtspersonen“. Sie sind das Werk „Progressiver“ New-Deal-Bürokraten um F.D. Roosevelt (Fannie Mae, 1938) beziehungsweise im amerikanischen Kongress (Freddie Mac, 1974). Als solche besitzen sie zahlreiche Privilegien; dadurch können sie sich Geld zu wesentlich günstigeren Zinsen als am Markt leihen. Ihr ausdrückliches Ziel ist es, Darlehen für den Eigenheimkauf an eigentlich bonitätsschwache Wähler (LMI, „low- to moderate-income“, sprich: Subprime) zu ermöglichen.

Der Leser sollte sich dieser Rolle von Fannie Mae und Freddie Mac als staatlich gestützte Abnehmer und Verbriefer der Darlehen bewusst sein; diese Rolle übersehen staatsfreundliche Ökonomen und Publizisten in ihren Erklärungsversuchen. Stattdessen legen diese jenen, die die Krise seit langem vorhersagten, die Behauptung in den Mund, Fannie Mae und Freddie Mac hätten solche Darlehen direkt vergeben. Das können Fannie Mae und Freddie Mac laut ihren Statuten nicht!

Die beiden halbstaatlichen Institute wurden selber vom Office of Federal Housing Enterprise Oversight (OFHEO, inzwischen FHFA) reguliert und überwacht, dessen Auftrag „die Förderung des Eigenheimmarktes und ein starkes nationales System der Eigenheimfinanzierung durch Sicherstellung der Sicherheit und Gesundheit von Fannie Mae und Freddie Mac“ ist. Die Banken, die mit ihnen zusammenarbeiteten standen unter der Aufsicht unter anderem der amerikanischen Zentralbank und der Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC).

Die Finanzkrise in den USA wäre ohne die staatlichen Garantien für Fannie Mae und Freddie Mac nicht denkbar gewesen: Diese beiden „regierungsgeförderten Rechtspersonen“ funktionierten als die staatlich gestützte Abnehmer auch für riskante, unten erläuterte CRA-Darlehen, eben weil jeder wusste, die Regierung würde bei Problemen einspringen. Mit aufgrund ihrer Privilegien günstig – und kurzfristig – geliehenem Geld kauften sie den Banken solche Eigenheimdarlehen ab; die Banken vergaben mit diesem Geld dann neue Eigenheimdarlehen.

Die gekauften Darlehen behielten Fannie Mae und Freddie Mac teilweise im Portfolio, teilweise bündelten sie sie, um die Bündel zu verbriefen und als sog. „Zertifikate“ weiterzuverkaufen – zum Beispiel an ausländische Zentralbanken, besonders der chinesischen; aber auch an verschiedene Fonds wie zum Beispiel Pimco. Da die Darlehen im Portfolio lange Laufzeiten haben, sind Fannie Mae und Freddie Mac auf stabile, günstige Kreditlinien angewiesen, um das selber kurzfristig geliehene Geld zurückzahlen zu können. Mit der Marge in diesem Carry Trade - siehe erster Artikel der Serie – zwischen Kunden- und Refinanzierungszinssatz machen sie Gewinn. Ein ähnliches Geschäft machen auch Hypothekenbanken wie etwa Countrywide Inc.

Wer braucht schon Bonitätsregeln

Ein weiterer Stein für das Krisengebäude wurde in den 70er Jahren gelegt: Politischer Druck von Interessengruppen wie zum Beispiel National People’s Action (NPA) führte 1977 zum „Community Reinvestment Act“ (CRA), dem ersten einer ganzen Reihe von „Fair Lending“-Gesetzen. Durch diese „sozial Gerechten“ Gesetze wurden Banken gedrängt, Darlehen für den Eigenheimkauf an bonitätsschwache Wähler zu vergeben (siehe etwa DiLorenzo 2007).

Weil durch dieses Gesetz Bonitätsschwache Darlehensbewerber nicht auf einmal kreditwürdig geworden waren, wuchs zwar der Verwaltungsaufwand, doch die Banken vergaben kaum mehr riskante Kredite an die beabsichtigte Wählergruppe. Wiederum auf Druck von Interessengruppen wie dem NPA und ACORN Ende der 1980er Jahre gewann dieses Thema bei der Politischen Klasse weiter an Fahrt. (Association of Community Organizations for Reform Now (ACORN) ist eine eng mit den Democrats verbundene Organisation, welche aus einer Interessengruppe von Wohlfahrtsempfängern hervorging. Sie wird über verschiedene Stiftungen zu ca. 40 Prozent vom amerikanischen Steuerzahler finanziert. Nächstwichtigste Quelle waren „Provisionen“, welche Banken für die „Vermittlung“ von CRA-Darlehen zahlten.) 1989 erweiterte der Kongress den Home Mortgage Disclosure Act, so dass Banken nun Daten über den ethnischen Hintergrund ihrer Darlehensbewerber sammeln mussten; dies lieferte zahlreichen Studien Daten, mit denen Eingriffe in diesen Markt begründet werden sollten.

Solch eine „bahnbrechende“ Studie der Boston Fed kam dann auch 1992 zu dem Ergebnis, dass auf diesem Markt Diskriminierung herrsche (Munnell et al 1996). Die schwerwiegenden Mängel dieser Studie waren rasch aufgedeckt (zum Beispiel Leibowitz 1992 oder Becker 1993). Noch rascher wurden diese Einwände beiseite gefegt und der Bonitätsprüfung durch Banken Regeln gesetzt, die nur als politisch bezeichnet werden können. So wurde zum Beispiel verfügt, dass Teilnahme an einer Darlehensberatung als Nachweis gewertet werden solle, dass ein Bewerber ein Darlehen bewältigen könne.

1995 nahm die Politische Klasse eine weitere bedeutende Änderung am CRA vor: Den Banken wurden nun konkrete Vorgaben über Darlehen an bonitätsschwache Wähler gemacht und überprüft. Wenn eine Bank eine geschäftliche Änderung vornehmen wollte, welche regulatorischer Genehmigungen bedurfte – Zusammenlegungen, Geschäftsfelderweiterungen usw. – musste sie nun den Behörden nachweisen, dass sie ausreichende solcher CRA-Darlehen an politisch bevorzugte Schuldner hielt.

Weiterhin konnten nicht nur abgewiesene Darlehensbewerber wegen CRA-Verstößen klagen, sondern auch Organisationen wie die oben genannte ACORN. Diese traten den Banken gegenüber bald als „Vermittler“ für CRA-Darlehen auf – für die sie natürlich angemessene „Provisionen“ erwarteten.

Die Politische Klasse hatte somit den „Subprime“-Markt geschaffen und die Bonitätsregeln des gesamten Marktes unterminiert; und dies nicht aus versehen, sondern gezielt um ihres und ihrer Klienten Vorteilen Willen.

Um die behördlichen Vorgaben zu erfüllen wurden CRA-Darlehen nun in einem sekundären Markt unter Banken gehandelt, zum Beispiel von Bear Stearns. Ein Bericht der Fannie Mae Foundation lobte eine weitere Bank ganz besonders für ihre enge Zusammenarbeit mit Fannie Mae und bemerkte anerkennend, dass sie die „flexibelsten Bonitätskriterien anlegte, welche noch erlaubt seien.“ Bei dieser Bank handelte es sich um Countrywide Inc, damals die größte private Hypothekenbank in den USA.

1999 senkte Fannie Mae dann noch einmal die Bonitätsvoraussetzungen für Darlehensbewerber bei ihren Partnerbanken. Zusammen mit Freddie Mac dominierte sie inzwischen den Markt für Eigenheimdarlehen derart, dass 2001 marktfreundliche Analysten vor einer Bedrohung der weltweiten Finanzmärkte durch diese beiden Institute warnten (zum Beispiel Ely 2001).

Auch im Zentralbanken-System kam es zu Entwicklungen, welche die Krise vorzubereiten halfen: So kam es 1990 zu einer schlüsselhaften Entscheidung in den Büros der amerikanische Zentralbank. Der Leser wird sich an das System der Teilreserve erinnern, das im ersten und zweiten Teil dieser Artikelserie erläutert wurde und unter dem die Banken auch in den USA operieren. Die schlüsselhafte, kaum beachtete Änderung in den Reservevorschriften betraf Transaktionen unterhalb von 6,6 Millionen US-Dollar. Sie lautete nicht, dass diese Mindest-Teilreserve für diese Transaktionen herabgesetzt wurde, sondern diese Mindest-Teilreserve wurde abgeschafft.

Der Stein kommt ins Rollen

Dann begann die amerikanische Zentralbank unter Alan Greenspan Mitte 2001 den Leitzins rasant zu senken, um eine befürchtete Rezession abzuwenden. Beides geschah wie üblich, indem sie den Banken staatliche Schuldpapiere abkaufte (Zauberwort „Lombard“). Solche Schuldscheine gab es bald dank der steigenden Verschuldung des Staates zuhauf. Die Banken erzeugten auf der Basis des Zentralbank-Geldes ein Vielfaches an Buchgeld (Zauberwort „Teilreserve“).

Staatsfreundliche Ökonomen begrüßten dies und hoben besonders die erwartete Wirkung auf den Immobilienmarkt hervor (Krugman 2001a, 2001b). Die amerikanische Zentralbank unter Greenspan, so zum Beispiel Paul Krugman ausdrücklich, solle mit einer Immobilienblase Konjunktur schaffen (Krugman 2002). Verteidiger des freien Marktes warnten dagegen „vor einer neuen Runde der Preisinflation als Folge bestehender Geldmengeninflation“. Sie sagten, dass diese Preisinflation den Eigenheimmarkt aufblähen würde, und: „Wenn dieser zusammenbricht, dann ist eine Depression wahrscheinlich“ (North 2002).

Es geschah, was geschehen musste. Das erneut erzeugte billige Geld suchte Anlagemöglichkeiten und fand sie in eben jenem Markt, den die Politische Klasse wie oben beschrieben verzerrt hatte: Den Eigenheimmarkt.

Als dieser politisierte Markt solchermaßen von wucherndem Geld überschwemmt wurde, wuchs der Druck auf Bankiers, Darlehen zu viel zu niedrigen Zinsen zu vergeben, um im Geschäft zu bleiben. Wer seine Zinsen nicht senkte, verlor massiv Umsatz an andere Banken. Und in Fannie Mae und Freddie Mac fanden die Bankiers zum Beispiel von Countrywide willige Abnehmer für ihre Eigenheimdarlehen. Ein nicht unangebrachter Vergleich wäre der Einsatz von Doping unter professionellen Radfahrern. Wenn einige damit anfangen und Erfolg haben, müssen andere es ihnen nachmachen oder sich zurückziehen.

Der „Dopingcocktail“, der den Bankiers angeboten wurde, war die durch die Zentralbank unter Greenspan wuchernde Geldmenge, ihre Bestimmungen zu Teilreserven und die staatlich gestützte Abnahme der Eigenheimdarlehen durch Fannie Mae und Freddie Mac. Hinzu kam die Drohung der regulierenden Behörden und politischer Gruppen mit dem CRA.

Und so weiteten die Banken ihre Eigenheimdarlehen aus, was die Nachfrage nach Eigenheim erhöhte, was wiederum deren Preis erhöhte. Somit hatte die politische Klasse eine sich selbst verstärkende Blase geschaffen.

Die Nachfrage stieg und somit die Preise, ähnlich wie zu Anfang der Mississippi-Blase, der im zweiten Teil dieser Artikelserie beschrieben wurde. Von Deutschland aus stiegen insbesondere die BayernLB, WestLB, SachsenLB und die IKB in den Markt ein: Politische Banken, bei denen jene Staatsvertreter in den Aufsichtsräten saßen, die heute nach mehr staatlicher Aufsicht rufen.

Asiatische Zentralbanken kauften – neben amerikanischen Schatzbriefen – Zertifikate Fannie Maes und Freddie Macs, um dadurch ihre eigenen Währungen künstlich zu verbilligen.

Das Volk fühlt sich wieder reich

Durch die leicht verfügbaren Darlehen stiegen die Preise für Eigenheime; Eigenheimeigentümer sahen den Wert ihrer Häuser und Wohnungen sprunghaft steigen. Viele nahmen die Gelegenheit wahr und Darlehen auf, entweder um neue Immobilien zu kaufen, deren Werte ebenfalls stiegen; besonders aber um Konsumgüter zu kaufen. Weil die Banken Darlehen aus dem Nichts erzeugen können, begegneten sie der gesteigerten Nachfrage mit Mengen- statt mit Zinssteigerung. Besonders beliebt, weil durch niedrige Einstiegszinsen billig, waren Darlehen mit variablen Zinssätzen.

Dennoch wagten es einige Investitionsbanken und Fonds, sich dem Trend zu entziehen. Besonders die viel gescholtenen und wenig regulierten Hedge-Fonds hielten sich aus diesem Markt heraus, aber auch von Freimarkt-Ökonomen geführte Investmentfonds wie zum Beispiel Euro Pacific.

Freimarkt-Ökonomen erkannten 2003, dass die vorhergesagte Blase im Eigenheimmarkt bald zu Engpässen in der realen Wirtschaft führen müsse. Es stellte sich heraus, dass den durch die Zentralbank angefachten Investitionen im Wohnungsbau keine reale Nachfrage gegenüberstünde. Sie erklärten, bald sei der Zeitpunkt für den Einbruch der Realität in den verzerrten Eigenheimmark gekommen (Shostak 2003).

2003 gerieten die Bilanzen Freddie Macs in Zwielicht. 2004 wurde durch einen Bericht der OFHEO bekannt, dass die Bilanzen auch Fannie Maes massiv manipuliert worden waren. Dennoch wurden sie vor den Regulierern der Security and Exchanges Commission (SEC) mit einer bloßen Konventionalstrafe, einer Korrektur ihrer Bilanzberichte und Investitionsauflagen belegt. Ihr Vorstandsvorsitzender und ihr Finanzvorstand gingen in den wohlbezahlten vorzeitigen Ruhestand – was in Zeiten des schikanösen Sarbanes-Oxley-Gesetzes Fragen über die angebliche Gleichheit vor dem Gesetz provozieren könnte.

Hierzu passt, dass 2004 die US-Bundesbau- und Wohnungsbehörde HUD Fannie Mae und Freddie Mac zur Ausweitung der CRA-Darlehen – in der Praxis also des Subprimegeschäfts – drängte.

Im gleichen Jahr sah sich die amerikanische Zentralbank unter Greenspan durch die Folgen der von ihr geschürten Inflation gezwungen, ihren Trend umzukehren und die Leitzinsen zu erhöhen. Doch es war bereits zu spät: Die Realität war in den politisch verzerrten Eigenheimmarkt eingebrochen. Wie dieser Einbruch ablief, das soll der nächste und vorletzte Artikel dieser Reihe nachzeichnen.

Internet

Diskussion des CRA: DiLorenzo, Thomas J. (2007): The Government-Created Subprime Mortgage Meltdown“. In: Lewrockwell.com (6.9.2007)

Ermittlungen gegen ACORN wegen zahlreicher Fälle von Wahlbetrugs: Griffin, Drew; Johnston, Kathleen: Thousands of voter registration forms faked, officials say. In: Cnn.com (10.10.2008)

Fannie Mae lobt Countrywide als beispielhaft: Fannie Mae Foundation (2000): Case Study: Countrywide Home Loans, Inc. (2000) „Countrywide spielte eine wichtige Rolle darin, die Reichweite des sekundären Marktes auszudehnen, indem sie mit den staatsgestützten Instituten zusammenarbeitete, um neue, erschwingliche Darlehensprodukte zu entwickeln. Ein Beispiel war die Partnerschaft mit Fannie Mae, um Fannie Maes Community Home Buyer's Program zu entwickeln. Viele von Countrywides Stärken könnten durch andere große Institute nachvollzogen werden.“

Countywide tat genau das, was der Staat wünschte: Liebowitz, Stan (2008): The Real Scandal: How Feds Invited the Mortgage Mess. In: New York Post (5.2.2008)

Fannie Mae senkt Bonitätsvoraussetzungen für Darlehensbewerber bei Partnerbanken: Holmes, Steven A.: Fannie Mae Eases Credit To Aid Mortgage Lending. In: The New York Times (30.9.1999)

Warnung in 2001 vor Bedrohnung der Finanzmärkte durch Fannie Mae und Freddie Mac: Ely, Bert (2001): GSEs Of Federal Policy: Public Benefits As Instruments And Public Costs. In: Proceedings of the Federal Reserve Bank of Chicago (11.5.2001): „Fortgesetztes Wachstum der Schulden und garantierten Verpflichtungen staatsgestützter Institute erweckte Bedenken über systemische Risiken insbesondere über Fannie und Freddie. Alle drei Eigenheim-Institute wurden zu derart beherrschenden Ausgebern von Darlehen und Garantien, dass jeglicher Vertrauensverlust der Märkte die globalen Finanzmärkte zum Erliegen bringen könnte.“

Die Zentralbank schafft die Mindest-Teilreserve für bestimmte Transaktionen ab: Board of Governors of the Federal Reserve System (2002): The Federal Reserve System: Purposes & Functions. Washington: Books for Business, 2002 - ISBN 0894991965: „Im Dezember 1990 wurde der vorgeschriebene Reserveanteil nichtpersönlicher Zeiteinlagen von 3 Prozent auf 0 Prozent verringert. Diese Maßnahmen waren teilweise durch Anzeichen motiviert, die darauf hinwiesen, dass Darlehensgeber einen vorsichtigeren Ansatz zur Darlehensvergabe angenommen hatten, was die Kosten einiger Darlehensnehmer erhöhte und die Verfügbarkeit von Darlehen behinderte.“

Frühe Warnung: North, Gary (2002): The Lure of Making It Big, Early, and Fast. Lewrockwell.com (5.10.2002): „Wir stehen vor einer neuen Runde der Preisinflation als Folge bestehender Geldmengeninflation, mit der Erwartung von noch mehr davon, um fallende Preise zu vermeiden. Wenn es einen Bereich der Wirtschaft gibt, in dem Konsumenten bereit sind, Schulden aufzunehmen und mehr Zeug zu kaufen, dann ist das der Immobilienmarkt. Wenn dieser zusammenbricht, dann ist eine Depression wahrscheinlich. Falls die FED beschließt, Fannie Mae und Freddie Mac mit Mitteln zu versorgen, kann sie diese Blase für eine lange Zeit aufrechterhalten. Sie wird der Darlehensgeber letzter Instanz für den Eigenheimmarkt werden.“

Vorhersage der Preisentwicklung der Eigenheimpreise: Shostak, Frank (2003): Housing Bubble: Myth or Reality? Mises.org (4.3.2003)

Beschreibung des Mechanismus, der zur Immobilienblase führte: Mayer, Christopher (2003): The Housing Bubble. in: The Free Market Vol 23 No 8 (August 2003)

Die Bilanzen Fannie Maes wurden massiv manipuliert: OFHEO (2004): Report of Findings to Date Special Examination of Fannie Mae. (17.9.2004)

Literatur

Munnell, Alicia H.; Tootell, Geoffrey M. B. ; Browne, Lynn E. ; McEneaney, James; Tootell, Geoffrey M. B. (1996): Mortgage Lending in Boston: Interpreting HMDA Data. In: American Economic Review 86(1996), Nr. 1

Leibowitz, Stan (1992): A Study That Deserves no Credit. In: Wall Street Journal (1.9.1992)

Becker, Gary S. (1993): The Evidence Against Banks Doesn't Prove Bias. In: Business Week (19.4.1993)

Krugman, Paul (2001a): Dealing With W. In: New York Times (1.10.2001): „Alan Greenspan (...) startete besser als seine japanischen Gegenstücke. (...) Die Fed schnitt die Zinssätze früh und häufig; Diese 11 Zinskürzungen in 2001 fütterten einen Boom sowohl in Eigenheimkäufen als auch in Darlehens-Refinanzierungen, was beides der Witschaft half, eine noch schlimmere Rezession zu erfahren. Aber es beginnt so auszusehen, als wären diese Zinskürzungen nicht ausreichend gewesen.“

Krugman, Paul (2001b): Reckonings: Fuzzy Math Returns. In: New York Times (7.10.2001): „Wirtschaftspolitik sollte weiteres Ausgeben fördern um das vorübergehende Nachlassen von Geschäftsinvestitionen auszugleichen. Niedrige Zinssätze, welche Ausgaben in immobilien und anderen dauerhaften Gütern fördern, sind die Hauptantwort.“

Krugman, Paul (2002): Dubya's Double Dip? In: New York Times (2.8.2002): „Um diese Rezession zu bekämpfen benötigt die Fed mehr als eine Einzelaktion; sie benötigt rapide steigende Privatausgaben um kränkelnde Geschäftsinvetitionen auszugleichen. Und dafür muß Alan Greenspan, wie Paul McCulley von Pimco sich ausdrückte, eine Immobilienblase erschaffen, um die Nasdaq-Blase zu ersetzen.“


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