27. Oktober 2016

Handelspolitik der EU Welche alternativen Strategien gibt es?

Einzelabkommen statt umfassender Verträge

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Bildquelle: shutterstock Handelsabkommen für 28 unterschiedliche Staaten: Europäische Union

Es wird immer wieder davon gesprochen, dass nach dem Prinzip der Subsidiarität auf europäischer Ebene nur das behandelt werden soll, was auf der nationalen Ebene nicht oder nicht so gut behandelt werden kann. In vielen Bereichen ist die Kompetenz der EU fragwürdig, bei der Handelspolitik scheint die Ansiedlung dieser Kompetenz auf EU-Ebene hingegen nachvollziehbar. Die EU-Staaten bilden gemeinsam einen Binnenmarkt mit den vier Grundfreiheiten und eine Zollunion. Das macht es plausibel, Handelsabkommen für diesen gesamten Block gemeinsam auszuhandeln. Das bringt aber auch Probleme mit sich, da die Interessen von 28 Staaten mit unterschiedlichen Wirtschaftsmodellen, Traditionen und öffentlichen Meinungen unter einen Hut zu bringen sind.

„EU only“ oder „gemischtes Abkommen“

Deshalb gibt es eine Unterscheidung zwischen sogenannten „EU only“-Abkommen und „gemischten Abkommen“. EU-only-Abkommen sind Abkommen, die nur Kompetenzen der EU berühren. Deshalb können diese auch von der EU ohne die Zustimmung der nationalen Parlamente verabschiedet werden. Gemischte Abkommen sind hingegen Abkommen, die sowohl die Kompetenzen der EU als auch Kompetenzen der Mitgliedsstaaten berühren. Deshalb müssen diese einstimmig und mit Zustimmung aller nationalen Parlamente verabschiedet werden. Ist ein Teilstaat föderal organisiert und es existieren Regionalparlamente wie in Belgien, dann ist mitunter auch die Zustimmung von diesen notwendig. Dass die innenpolitischen Interessen einer nationalen Regierung berücksichtigt werden müssen, liegt also in der Natur der Sache. Dass das den Prozess verzögern kann, ebenfalls.

Langwieriger und schwieriger Ratifizierungsprozess

Das macht die Ratifizierung zu einem sehr langwierigen Prozess, weil insgesamt 38 Einzelparlamente befragt werden und dem Abkommen zustimmen müssen. Im Falle des Abkommens mit Südkorea hat dieser Prozess ganze vier Jahre gedauert. Da die Aushandlung eines Freihandelsabkommens im Schnitt etwa sechs Jahre dauert, kann man also davon ausgehen, dass zwischen der Aufnahme der Verhandlungen bis zum endgültigen Inkrafttreten gut ein Jahrzehnt vergehen kann. Wenn in dieser Zeit nur ein nationales oder regionales Parlament nicht zustimmt, dann ist das gesamte Abkommen gestorben. Soweit Abkommen in die Rechte der Nationalstaaten eingreifen, lässt sich dieser Prozess nicht vermeiden. Alles andere wäre in Deutschland verfassungswidrig und würde den Prinzipien der Demokratie und der Subsidiarität widersprechen. Es ist möglich, die Rechte der nationalen Regierungen und Parlamente zu wahren und die Bedenken der Bürger zu berücksichtigen, oder Abkommen möglichst schnell und reibungslos zu verabschieden. Beides zugleich ist aber nicht möglich.

Eine Blockade der Handelspolitik?

Wie gerade am Beispiel des CETA-Abkommens zu beobachten ist, besteht die Gefahr einer Blockade der gesamten Handelspolitik. Da jeder einzelne Mitgliedsstaat seine Zustimmung geben muss und die Zustimmung einiger Mitgliedsstaaten von der Zustimmung ihrer Regionalparlamente abhängig ist, könnte ein Zustand entstehen, in dem einzelne Regionen die Handelspolitik der gesamten EU entscheiden und zwar unabhängig davon, ob die zur Abstimmung stehenden Abkommen im Einzelfall als Erfolg oder Misserfolg angesehen werden können. Wenn also einerseits die Handelspolitik weiterhin als wichtiger Bestandteil der internationalen Wirtschaftsbeziehungen und Wohlstandssicherung angesehen wird und andererseits die Rechte der Teilstaaten gewahrt werden sollen, welche Möglichkeit gibt es dann für die Zukunft, dieses Dilemma aufzulösen?

Option 1: Keine „gemischten Abkommen“ mehr: Die EU verzichtet auf Abkommen, die in nationale Kompetenzen eingreifen

Die Europäische Union könnte darauf verzichten, Handelsabkommen als „gemischte Abkommen“ zu verabschieden. Das heißt, sie könnte von Anfang an die Verhandlungen so ausgestalten, dass nur Bereiche behandelt werden, die nicht in die nationale Zuständigkeit fallen. Juristen könnten darauf achten, dass jeder Punkt ausgeklammert wird, der dazu führen könnte, dass das Abkommen als „gemischtes Abkommen“ verabschiedet werden muss. In diesem Fall könnte das Abkommen mit der doppelten Mehrheit im Europäischen Rat verabschiedet werden. Die Zustimmung von 55 Prozent der Mitgliedsstaaten, die eine Mehrheit der Bevölkerung von 65 Prozent repräsentieren, und die Zustimmung des EU-Parlaments würden ausreichen, um das Abkommen zu verabschieden und in Kraft zu setzen.

Option 2: Aufspaltung von CETA und TTIP in kleinere Abkommen: Die unumstrittenen Teile der Abkommen werden in einer Reihe von Einzelabkommen verabschiedet

Große und umfassende Handelsabkommen haben den Nachteil, dass ihre Verhandlungen langwierig sind und durch die Vielzahl der Themen viele Angriffsflächen bieten. Auch wenn 90 Prozent des Verhandlungsinhaltes unumstritten sind, können die verbleibenden zehn Prozent dazu führen, dass das gesamte Abkommen scheitert. Während zum Beispiel die in vielen Handelsabkommen verankerten Schiedsgerichte in der Öffentlichkeit extrem kontrovers diskutiert werden, wird der Abbau der verbliebenen Zollschranken in der Regel allgemein begrüßt. Auch das Prinzip der Nicht-Diskriminierung für ausländische Firmen bei der Vergabe der öffentlichen Aufträge und viele technische Details bei der Regulierung von Produkten stoßen nicht auf die Ablehnung wie etwa Fragen der gentechnischen Veränderung von Lebensmitteln. Statt alles in einem großen Abkommen zusammenzufassen, könnten viele Einzelabkommen ausgehandelt werden, in denen diese Regelungen relativ zügig und flexibel verabschiedet werden.

Option 3: Die Möglichkeit eines Opt-out für die Mitgliedsstaaten: Mitgliedsstaaten mit Vorbehalten nehmen einfach nicht teil

Im Falle des Euros haben Großbritannien und Dänemark ein Opt-out ausgehandelt. Sie behielten sich vor, an der Währungsunion nicht teilzunehmen, im Gegenzug haben sie aber nicht verhindert, dass die anderen Staaten es taten. Ähnliches könnte auch für die Handelspolitik gelten. Belgien könnte sich etwa ein Opt-out vom CETA-Abkommen sichern. Belgien hätte aber die Möglichkeit, dem Abkommen zu einem späteren Zeitpunkt beizutreten. Über sogenannte „Herkunftsstaatsklauseln“ würde sichergestellt, dass der Handel zwischen Kanada und Belgien bis dahin nach den alten Regelungen erfolgt.

„Herkunftsstaatenklausel“ bedeutet, dass ein bestimmter Anteil eines Produkts in einem Land produziert sein muss, damit dieses Produkt zollfrei importiert werden darf. Das ist heute durchaus gängige Praxis im Europäischen Wirtschaftsraum. Damit etwa ein Produkt aus der Schweiz bei der Einfuhr in die EU zollfrei ist, muss ein bestimmter Anteil des Produkts auch tatsächlich in der Schweiz produziert worden sein. Übertragen auf unser Beispiel würde das bedeuten, dass belgische Produkte, die nach Kanada exportiert werden, oder kanadische Produkte, die nach Belgien exportiert werden, weiterhin mit denselben Auflagen und Zöllen belegt würden. Belgische Produkte, die über die anderen EU-Staaten nach Kanada exportiert werden, würden so behandelt wie Produkte eines Nicht-EU-Staates, die über die EU nach Kanada exportiert würden.

Option 4: Renationalisierung der Handelspolitik: Die Mitgliedsstaaten handeln eigene Abkommen aus

Wenn die EU nicht mehr in der Lage sein sollte, eigene Abkommen auszuhandeln und zu verabschieden, dann stellte sich die grundsätzliche Frage, ob die Handelspolitik auf EU-Ebene noch richtig angesiedelt ist. Theoretisch ist es vorstellbar, dass innerhalb des Europäischen Wirtschaftsraums jeder einzelne Staat für sich eigene Freihandelsabkommen aushandelt. Das betreibt heute bereits Norwegen, das zwar Mitglied im Europäischen Wirtschaftsraum ist, aber auch über eigene Freihandelsabkommen verfügt. Theoretisch wäre es also vorstellbar, dass die Handelspolitik der EU renationalisiert wird, aber der Binnenmarkt erhalten bliebe. Das wäre dann 28 Mal das norwegische Modell. Das würde aber in der Praxis große Probleme schaffen. Sollten alle 28 Staaten auf diese Weise verfahren, würde die Zahl sich überschneidender und überlagernder Abkommen explodieren. Allein die Feststellung, welches Produkt unter welches Handelsabkommen fällt, würde zu einem erheblichen bürokratischen Aufwand führen. Nutzen und Aufwand vieler Abkommen würden in keinem vernünftigen Verhältnis mehr stehen. Der Binnenmarkt würde so stark segmentiert, dass er praktisch wohl seine Vorteile verlieren würde.

Fazit

Die einfachste Möglichkeit besteht für die Europäische Union darin, Freihandelsabkommen in Zukunft so auszugestalten, dass die nationale Ebene von ihnen nicht berührt wird. Sie kann auch die Teile, die die nationalen Kompetenzen berühren, in eigene Abkommen auslagern, die dann von den Mitgliedsstaaten ratifiziert werden können. An die Stelle von großen umfassenden Abkommen könnte auch eine Reihe von Einzelabkommen treten. Um die Verabschiedung eines Abkommens sicherzustellen, könnte auch in Einzelfällen ein Opt-out eingeräumt werden. Die Abkommen würden dann nicht an einzelnen Staaten scheitern, da diese sich entscheiden könnten, an den Abkommen nicht, nur teilweise oder erst später teilzunehmen. Die letzte Option, die Renationalisierung der Handelspolitik, wäre dann eine bedenkenswerte Option, sollte die EU handelspolitisch völlig handlungsunfähig werden. Bevor das der Fall ist, gibt es aber, wie hier beschrieben, eine Reihe alternativer Strategien.

Dieser Artikel erschien zuerst auf dem Blog von Open Europe Berlin.


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