10. Juli 2016

Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Geldpolitik Das OMT-Programm der EZB ist tot

Wenn EU-Hoheitsträger über ihre Befugnisse hinaus handeln

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Bildquelle: shutterstock Die EZB hat es ja: Geld wie Heu

Was macht ein Staat, wenn er Geld braucht? Richtig: Er setzt die Steuern herauf oder erfindet neue Abgaben. Was macht der Staat, wenn das nicht mehr geht, weil die Abgabenlast für seine Bürger schon derart hoch ist, dass ihm mit noch mehr Steuern Ungemach von den Bürgern droht? Richtig: Er verschuldet sich. Und auf welche Weise macht er das? Richtig: Er gibt Staatsanleihen aus, damit Bürger, die bei Kasse sind, diese kaufen, weil ihnen der Staat dafür Zinszahlungen verspricht. Was aber ist, wenn die Bürger den Kauf verweigern, weil der Staat überschuldet ist? Weil sie dessen Zahlungsunfähigkeit befürchten? Weil sie dem Staat nicht mehr trauen? Weil es für die Staatspapiere kaum noch oder gar keine Zinsen mehr gibt? Richtig: Dann geht es zu wie in der EU und der Euro-Währungsunion mit der Europäischen Zentralbank (EZB). Dann nämlich ist es die EZB, die den klammen Euro-Staaten die Anleihen abkauft. Allerdings mit einem wesentlichen Unterschied: Die Bürger erwerben die Anleihen üblicherweise mit erspartem, also in der Höhe begrenztem Geld, nicht so die EZB, die hat Geld wie Heu. Die nämlich kann es mittels elektronischer Überweisung auf staatliche Konten unbegrenzt selbst herstellen und nimmt dafür die Staatsanleihen in ihre Bilanz. Damit sind wir zum Beispiel bei dem OMT-Programm der EZB und dem jüngsten Urteil des Bundesverfassungsgerichts und warum OMT nun tot ist, obwohl es die EZB noch nie angewendet hat.

Die Vorgeschichte ganz kurz

Sie erinnern sich? Um diese Outright Monetary Transactions, abgekürzt OMT, ging es zuletzt im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juni. Unter Outright-Geschäften versteht man den endgültigen Kauf oder Verkauf von Vermögenswerten wie beispielsweise Wertpapieren durch eine Zentralbank für eigene Rechnung am offenen Markt (Offenmarktgeschäft). Mit ihrem OMT-Programm hatte die EZB im September 2012 angekündigt, Staatsanleihen der hochverschuldeten Euro-Krisenstaaten in unbegrenzter Höhe aufkaufen zu wollen, um deren Zahlungsunfähigkeit zu vermeiden. Letztlich ging es darum, den Euro zu retten. Verfassungsbeschwerde dagegen erhoben hatten eine Gruppe von Professoren, der Verein „Mehr Demokratie“, dem sich rund 37.000 Bürger angeschlossen hatten, und auch die Bundestagsfraktion der Partei Die Linke sowie die Europolis-Gruppe. Das Programm laufe auf eine direkte Staatsfinanzierung durch die EZB hinaus und auf eine unbegrenzte Ausweitung der Geldmenge. Dahinter verbirgt sich die Sorge: Nimmt die Geldmenge stärker zu als das Wirtschaftswachstum, droht Inflationsgefahr.

Herr Kerber mokiert sich über schnelle Kommentierer

Mit dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 21. Juni ist der OMT-Konflikt rechtlich vorerst abgeschlossen. Es ging und geht dabei um die Bedenken, das OMT-Programm gehe über das Mandat der EZB hinaus und verstoße gegen das Verbot für monetäre Staatsfinanzierung durch die EZB. Eine Nachlese zum Urteil fand durch Prof. Dr. Markus C. Kerber in kleinem Kreis am 4. Juli in der Technischen Universität Berlin statt. Er mokierte sich über viele schnelle Stellungnahmen gleich nach der Urteilsverkündung, ohne dass die Kommentierer die 100 Urteilsseiten wirklich gelesen haben könnten – darunter der AfD-Parteivorstand, die Ökonomen Fuest und Fratzscher sowie selbst einer der Kläger, nämlich Peter Gauweiler. In dem Papier, das Kerber zusätzlich zu seinen mündlichen Erläuterungen verfasst und verteilt hatte, liest sich das so: „Nicht alle diese Stellungnahmen, die mit heißer Nadel genäht wurden oder auf vorgefassten Meinungen basierten, hinterließen den Eindruck, dass ihnen eine sorgfältige Lektüre des 100-seitigen Urteils zugrundelag.“

Einmal mehr eine Ja-aber-Entscheidung

Für Kerber liegt es in der Natur der Sache, dass bei Urteilen von Obergerichten, besonders des Bundesverfassungsgerichts, das die relevanten Rechtsfragen einer streitigen Auseinandersetzung erstmalig dem Europäischen Gerichtshof vorgelegt habe, nicht alles zur Zufriedenheit aller verlaufe. Der Kampf ums Recht kenne nicht nur Sieger, sondern auch Unterlegene. Aber für Kerber scheinen die Beschwerdeführer dieses Verfahrens „in toto nicht vertragen zu können, dass das Bundesverfassungsgericht einmal mehr mit einer Ja-aber-Entscheidung ein kontroverses Programm der EZB, das jederzeit aktiviert werden kann, rechtlich avalisiert hat“. Also gleichsam verbürgt hat.

Was für die Bewertung des Urteils wirklich eine Rolle spielt

Kerber nennt den Ärger verständlich. Denn obwohl das Bundesverfassungsgericht mit guten Gründen das OMT-Programm nicht vom geldpolitischen Mandat der EZB als gedeckt ansehe, habe es sich der anderslautenden Interpretation des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) durch den EuGH gebeugt. Doch dürfe es für die Bewertung des Urteils keine Rolle spielen, ob die Beschwerdeführer zufriedengestellt seien und die Bundesregierung entsetzt sei, sondern ob das Bundesverfassungsgericht mit tragfähigen Argumenten und getreu seiner Schlüsselfunktion im Verfassungsstaat einen gratwandernden Ausweg aus jenem Dilemma gefunden habe, in das es sich durch seinen Rechtsgehorsam gegenüber dem AEUV selbst und ohne Verschulden gebracht habe.

Erstmals den EuGH konsultiert

Das Dilemma erklärt Kerber so: Zwar war das Bundesverfassungsgericht schon häufig mit Verfassungsbeschwerden befasst, denen EU-Recht zugrundelag, aber noch nie hat es im Weg des Vorab-Entscheidungsverfahrens (nach Artikel 267 AEUV) den Europäischen Gerichtshof konsultiert. Dies war, so Kerber, über lange Zeit unverständlich, denn Obergerichte, die in letzter Instanz über EU-Recht mitentscheiden, sind verpflichtet, die europarechtlichen Streitfragen dem EuGH vorzulegen. Kerber: „Er und nur er hat gemäß Artikel 19 EUV die Befugnis, europäisches Recht verbindlich für alle Vertragsparteien auszulegen.“

Der EuGH als Schubkraft für die wirtschaftliche Dynamik

Diese Interpretationsbefugnis sei zwar von Beginn an umstritten gewesen, aber ohne sie und wegen der nur sehr allgemein gehaltenen Bestimmungen der europäischen Verträge hätten erst die EWG, dann die EG und schließlich die EU als Rechtsgemeinschaft nicht jene von EuGH-Urteilen geförderte Dynamik entwickeln können, die diesen Teil Europas wirtschaftlich vorangebracht habe. Dazu habe der EuGH mit dem von ihm breit genutzten Auslegungsspielraum erheblich beigetragen. Er hat die allgemeinen Formulierungen der Verträge sozusagen handhabbar gemacht („operationalisiert“). Kerber will damit anerkannt wissen, dass der EuGH als Schubkraft, nämlich „Operationalisierer“ europäischen Rechts eine wichtige und notwendige Rolle gespielt hat.

Was der EuGH verwechselt und damit falsch beurteilt

Jetzt im OMT-Verfahren ist der EuGH wiederum so vorgegangen. Doch unterstellt er hier, dass die EZB, weil sie ihr OMT-Programm als (Teil ihrer) Geldpolitik hinstellt, zu diesem Programm auch befugt sei, also nur ihre geldpolitischen Befugnisse wahrnehme und sogar einhalte. Er nimmt die Intention der EZB gleichsam für bare Münze. Kerber drückt das so aus: „Wer wie der EuGH von der Intentionalität des Handelns auf die Einhaltung der geldpolitischen Befugnisse schließt, verwechselt die Absichtserklärung einer Behörde mit der objektiv zu bestimmenden Reichweite ihrer Befugnisse.“ Oder anders formuliert: Das OMT-Programm nur nach der EZB-Intention zu beurteilen und nicht nach dessen Wirkung, darf nicht zu der Folgerung führen, die EZB überschreite damit ihre geldpolitischen Befugnisse nicht.

Das Bundesverfassungsgericht im Dilemma

Doch nun das Dilemma. Einerseits – so Kerber – „hatte das Bundesverfassungsgericht nur die Möglichkeit, sich von jedweder Rechtsbindung des EuGH-Urteils freizusprechen, indem es dasselbe als Willkürakt brandmarkte“. Hätte es das getan, also seine andere Rechtsauffassung als die des EuGH beibehalten und sich dem EuGH-Urteil nicht gebeugt, dann – so Kerber – „wäre es zu einem Institutionenkonflikt gekommen, der neben den laufenden spannungsreichen Verhandlungen innerhalb der EU eine unübersehbare Konfrontation zwischen europäischer Rechts- und deutscher Verfassungsordnung provoziert hätte“. Andererseits (so Kerber): „Es hat richtig entschieden, dass angesichts der Eigentümlichkeiten des europäischen Rechts und der besonderen Komponente teleologischer Auslegung dem Europäischen Gerichtshof jedenfalls keine Willkür, also eine despotische Auslegung entgegen aller Regeln, vorgeworfen werden könne. Es ist diese Einsicht in die Priorität der Europäischen Union als Rechtsgemeinschaft, die das Bundesverfassungsgericht dazu bewogen hat, formal klein beizugeben.“

Die vier zusätzlichen OMT-Bedingungen des BVerfG für die Bundesbank

Doch nur formal. Das Entscheidende des Urteils stellt Kerber so heraus: „Denn das Bundesverfassungsgericht hat es an Kühnheit in der Interpretation des EuGH-Urteils nicht fehlen lassen.“ Obwohl nämlich der EuGH die Vereinbarkeit des OMT-Programms mit EU-Recht und damit der OMT-Zulässigkeit nur an die Bedingung knüpfe, dass zwischen der Emission einer Staatsanleihe und ihrem Kauf auf dem Sekundärmarkt durch EZB und Euro-System eine Stillhalteperiode einzuhalten sei, habe aber das Bundesverfassungsgericht eine ganze Reihe zusätzlicher Bedingungen in das EuGH-Urteil interpretiert. Danach ist die Deutsche Bundesbank nur dann berechtigt, am OMT-Programm mitzumachen, wenn das Aufkaufprogramm zuvor nicht angekündigt wird; wenn das Volumen des Aufkaufprogramms, wenn auch unveröffentlicht, intern begrenzt wird; wenn die erworbenen Staatsanleihen nicht bis zur Endfälligkeit gehalten werden oder wenn sich zwischenzeitlich die Finanznotstandssituation des jeweiligen Staates bessert oder entfällt; und wenn ferner der vom OMT-Programm begünstigte Euro-Zonen-Mitgliedsstaat jedenfalls zum Zeitpunkt des Aufkaufprogramms noch Zugang zum Kapitalmarkt hat.

Mit den vier Bedingungen ist das OMT-Programm tot

In seinen Leitsätzen zum Urteil hat das Bundesverfassungsgericht diese Bedingungen unter Ziffer 4 ausdrücklich und damit unübersehbar hervorgehoben. Kerber folgert: Mit diesen Bedingungen für die deutsche Zentralbank mit ihrem finanziellen Gewicht im Euro-System ist das OMT-Programm tot. Denn seiner Natur nach sei es nur ein deklatorisches Programm; es stelle den unbegrenzten Aufkauf von Staatsanleihen lediglich in Aussicht, um damit die Märkte zu beruhigen und davon abzuhalten, sich aus den Staatsanleihen von Finanznotstandsländern der Euro-Zone zurückzuziehen.

Aber diese Auslegung ist methodisch problematisch

Allerdings hält es Kerber für problematisch, „dass das Bundesverfassungsgericht die Latte für die Teilnahme der Bundesbank am OMT-Programm sehr hoch gelegt hat“. Dies sei – ehrlich gesagt – methodisch problematisch, weil man die vom Verfassungsgericht ergänzten Bedingungen im Urteil des EuGH bestenfalls in Spurenelementen finde. Eben darin liegt für Kerber die eigentliche Problematik des Verfassungsgerichtsurteils. Während das Verfassungsgericht formal dem EuGH Lippendienst zolle, versuche es, die Kritiker seiner Entscheidung damit zufriedenzustellen, dass es die Anforderungen für die Bundesbank, das OMT-Programm in die Tat umzusetzen, erhöht habe. Alles dies hätten die schnellen Kommentierer übersehen.

Wenn EU-Hoheitsträger „ultra vires“ handeln, also über ihre Befugnisse hinaus

Für ebenfalls problematisch am Urteil hält Kerber „die fast unerkannte Restriktion des Klagerechts deutscher Bürger gegen Ultra-vires-Akte der EU“. Die lateinische Bezeichnung bedeutet „Überschreitung der Befugnisse“. Ein Ultra-vires-Akt ist eine Handlung oder Entscheidung dann, wenn sie außerhalb der Kompetenzen der entscheidenden Stelle liegt. Erstmals nämlich, so Kerber, stelle das Verfassungsgericht klar, dass Akte der EU-Hoheitsträger als solche nicht Gegenstand eines deutschen Verfassungsbeschwerdeverfahrens sein könnten. „EU-Hoheitsträger handeln nicht als deutsche öffentliche Gewalt und können daher im Sinne von Artikel 93 GG nicht zum Gegenstand eines Verfassungsbeschwerdeverfahrens gemacht werden. Die Frage der Rechtmäßigkeit und der Mandatskonkurrenz ihres Handelns stelle sich daher nur als Vorfrage für die im Rahmen der Verfassungsbeschwerde geltend zu machende Integrationsverantwortungsrüge: Handele eine der europäischen Gewalten ultra vires, seien Bundestag und Bundesregierung gefordert, einzuschreiten.“

Was das Bundesverfassungsgericht übersieht

Kerber moniert: „Dass weder der Bundestag noch die Bundesregierung – abgesehen von der Möglichkeit der Klageerhebung vor dem Europäischen Gerichtshof – Möglichkeiten haben, auf die EZB einzuwirken, weil diese gemäß Art 130 AEUV unabhängig ist, übersieht der Zweite Senat geflissentlich.“ Hier erkennt Kerber „Bruchstellen in der Argumentation, die deutlich machen, in welchem Begründungszwang sich das Gericht befunden haben muss“.

Die immer weiter ausgreifenden Rechtsakte der Europäischen Union

Abschließend hält Kerber in seinem anfangs erwähnten Papier dieses fest: „Dem Schutz des deutschen Verfassungsstaats liegt das Konzept der Verfassungssicherung durch Verfassungsgerichtsbarkeit zugrunde. Es erlebt durch immer weiter ausgreifende Rechtsakte der Europäischen Union eine zunehmende Herausforderung in dem Maße, wie letztlich der Europäische Gerichtshof darüber entscheidet, ob diese Akte mit europäischem Recht vereinbar sind. Hier liegt in Zukunft das eigentliche Problem des Bundesverfassungsgerichts: Angesichts der Vielzahl von vermeintlichen Ultra-vires-Akten, die im Wege einer Verfassungsbeschwerde, so in Fällen der Bankenunion und des QE, bekämpft werden, kann es sich nicht aus der juristischen Debatte unter Hinweis auf den EuGH zurückziehen.“

Was die Deutschen von ihrem Bundesverfassungsgericht erwarten

Und weiter: „Die deutschen Bürger erwarten von Karlsruhe, dass sowohl Verfassungsidentität, also der veränderungsrobuste Kern des Grundgesetzes, respektiert, als auch die Grenzen der Befugnisse von europäischen Hoheitsträgern eingehalten werden. In den anhängigen Verfahren zur Bankenunion und dem sogenannten Quantitative Easing (QE) in all seinen Facetten wird der Zweite Senat erneut Gelegenheit haben, seine Rechtsprechung zu schärfen und sich die Frage zu stellen, ob er das Vertrauen der deutschen Bevölkerung in seiner Kraft und seinem Willen, den deutschen Verfassungsstaat zu verteidigen, berechtigterweise erfüllt.“

Herr Kerber hat vor Gericht 18 Beschwerdeführer als Rechtsanwalt und Prozessbevollmächtigter vertreten.

Dieser Artikel erschien zuerst auf dem Blog des Autors.


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