08. Oktober 2008

Versagen Markt gegen Politik

Wer anderen eine Grube gräbt …

In diesen turbulenten Tagen gerät der Markt zunehmend unter Druck. Nicht nur auf dem Börsenparkett, sondern auch als Institution. Egal ob Finanz-, Milch-, Rohstoff-, Gesundheits-, Bildungs- oder Energiemarkt, allenthalben ein vermeintliches Versagen der Kräfte. Nur das einst so kriselnde Sorgenkind, der Arbeitsmarkt, vermag derzeit noch zu überzeugen. Markt und Marktversagen aber ist, wie derzeit die Parlamente weltweit tagtäglich künden, das Lebenselixier der Politik. Aber was genau ist eigentlich Marktversagen? In den Wirtschaftswissenschaften geht Marktversagen oft auf so genannte externe Effekte, auf von den Marktteilnehmern im Rahmen ihrer Handlungen produzierte, schädliche Nebenfolgen zurück, die zu ungewünschten Resultaten führen die aber der Markt nicht selbst in der Lage zu korrigieren ist. Sie stellen das Steckenpferd und die Rechtfertigung politischen Handelns überhaupt dar. Ein willkommener Anlass, dieser hoheitlichen Basis auf den allgemeinen Grund zu gehen.

Grundlage der Gütertheorie

Ein Gut ist alles, was einen menschlichen Wunsch potenziell zu befriedigen in der Lage ist, es kann limitiert oder unlimitiert zur Verfügung stehen, im ersten Fall handelt es sich um  knappe, im zweiten Fall um freie Güter. Die Liste menschlicher Wünsche ist abzählbar unendlich und individuell variabel, weswegen nur knappe Güter auch ökonomische Güter sind, um die notwendigerweise konkurriert werden muss, da sie eben nicht in ausreichendem Maße jedem zur Verfügung stehen können. Bei der Konkurrenz um ökonomische Güter dominiert, völlig unabhängig vom politischen oder ökonomischen System, das individuelle Rationalitätskalkül. Es basiert auf der Realisierung zweier Prinzipien unter den jeweils gegebenen Rahmenbedingungen: Zum einen auf der Annahme, dass jede Person den erwarteten Nutzen einer Aktion maximieren möchte, zum anderen auf der Prämisse, dass jede Person die erwarteten Kosten derselben zu minimieren gewillt ist. Die Koordination zwischen knappen Gütern und unlimitierten Wünschen kann auf Mikroebene über einen Vertag oder eine Anordnung, auf Makroebene über den Markt oder die Bürokratie erfolgen. Das Mittel zur Koordinierung der individuellen, durch das Rationalitätskalkül gesteuerten Aktionen ist im ersten Fall der Preismechanismus, im zweiten Fall die Plandurchführung.

Entstehung negativer Externalitäten

In einem Marktsystem kann es bei der Einpreisung aufgrund des Minimalprinzips zu Externalitäten kommen, dass heißt zur Verlagerung von Kosten auf Dritte, so dass diese nicht in die Kalkulation einfließen und somit keine Auswirkungen auf das Kalkül der Preisgestalters haben. Diese werden negative Externalitäten genannt. Spiegelbildlich dazu existieren auch positive Externalitäten, die durch Stiftung von Nutzen im externen Bereich entstehen, was hier jedoch ebenso wenig verfolgt werden soll wie der Sonderfall der so genannten Öffentlichen Güter als Spezialfall externer Effekte. Das klassische Beispiel negativer Externalitäten ist der Umweltschutz, beispielsweise das Betreiben eines Chemiewerkes, das die giftigen Abwässer in den angrenzenden Fluss leitet. Der Preis der dort produzierten Farben und Lacke reflektiert nicht die den korrekten Knappheitsgrad, da die anteilige Zerstörung des Gutes „sauberes Wasser“ beziehungsweise dessen Reinigungskosten unberücksichtigt bleiben. Die somit mangelbehaftete Koordinationsfunktion des Preises in diesem Beispiel liefert das Paradebeispiel für die Legitimität staatlichen Eingreifens, dass heißt die Konvertierung eines Teils der Marktleistung in eine Planleistung. Die ausführende öffentlich rechtliche Institution muss sich demzufolge mit zwei Fragen auseinandersetzen:

1. Auf welcher Grundlage erfolgt die Einleitung der Abwässer in den Fluss?

2. In welcher Weise und Höhe soll hoheitlich interveniert werden?

Markt- und Politikversagen

Frage 1 ist deshalb von Bedeutung, da ja bisher stillschweigend davon ausgegangen wurde, dass das Chemieunternehmen einen Teil seiner potentielle Kosten externalisiert, dass heißt ohne Gegenleistung jemand anderem auferlegt hat.  Doch wer soll dieser jemand sein? In aller Regel sind Flüsse im öffentlichen Besitz, gehören also der „Allgemeinheit“ und werden treuhänderisch durch die öffentliche Hand verwaltet. Des Weiteren erteilt selbige öffentliche Hand ausnahmslos die Genehmigung zur Durchführung gewerblicher wie privater Bauvorhaben. Wenn also das Chemiewerk nach positiv beschiedenem Verwaltungsakt seine Abwässer entgeltfrei in den Fluss einspeist, profitiert es von einer Naturalsubvention in Form von Verschmutzungsrechten. Von dieser Perspektive aus betrachtet handelt es sich also vielmehr um klassisches Politikversagen. Andererseits, wäre der Fluss privates Eigentum ist es äußerst unwahrscheinlich, dass der bzw. die flussabwärts betroffenen Eigentümer ohne Kompensation die Genehmigung zur Abwasserentsorgung erteilt hätten. Dem Chemiewerk wäre nichts anderes übrig geblieben, als die dann vertraglich fixierten Entgelte zu zahlen und als Kosten in ihre Produkte einzupreisen. Generell lassen sich externe Effekte bei niedrigen Transaktionskosten, also niedrigen Aufwendungen für die Kommunikation, für Vertragsverhandlungen und -abschlüsse mit allen betroffenen Eigentümern sowie durch genau definierte Eigentumsrechte wieder internalisieren, also in die Ursprungsaktion einbeziehen. Doch was, wenn die Transaktionskosten in keinem ökonomisch vernünftigem Verhältnis zur möglichen Leistungserstellung mehr stehen? Wenn das Chemiewerk zum Beispiel zusätzlich über einen Schornstein Abgase emittiert, welche die Luft über den 20.000 Grundstücken der nahe gelegenen Kleinstadt verschmutzen könnte? Offensichtlich würde hier eine vertragliche Lösung jedwede industrielle Tätigkeit zum Erliegen bringen, ist doch die Wahrscheinlichkeit, dass einer unter vielen seine Genehmigung verweigert, sehr hoch. Einen möglichen Lösungsansatz liefert der Ökonom David Friedman, Sohn des 2006 verstorbenen Nobelpreisträgers Milton Friedman: Bei niedrigen Transaktionskosten ermöglichen bi- bzw. multilaterale Verträge die Internalisierung von Externalitäten. Bei hohen Transaktionskosten ermöglicht es die Durchsetzung von Kompensationen im Schadensfall, die Kosten der externen Effekte dem Verursacher aufzuerlegen, weswegen diese mit in die Preiskalkulation des Herstellers einfließen. Die ohne Zweifel vorhandene, alltagsrelevante Problematik der Grenzziehung im Einzelfall wäre dann eine klassische Aufgabe der Schieds- oder Zivilgerichtsbarkeit.    

Möglichkeiten der Intervention

Doch Gesetz dem Fall, es handle sich bei der Abwasserfrage um einen hoheitlichen Präzedenzfall, um die behördliche Beseitigung eines Missstandes. Prinzipiell stehen der beauftragten Behörde drei Möglichkeiten zur Verfügung, den Misstand zu beseitigen:

·         Rationalisierung der Abwassermenge beziehungsweise deren schädlicher Inhaltsstoffe, zum Beispiel durch den angeordneten Bau einer Filteranlage

·         Preisregulierung in Form einer zusätzlichen Abgabe, zum Beispiel in Form einer Abwassersondergebühr

·         Etablierung effizienter privatrechtlicher Regelungen

Während der dritte Punkt sich im Wesentlichen auf die Erkenntnisse des letzten Abschnitts bezieht und daher nicht weiter verfolgt werden soll, lassen sich die ersten beiden Punkte zusammenfassen, zielen sie doch beide darauf ab, dem Unternehmen auf unterschiedliche Art in hoheitlich zu bestimmender Höhe Kosten aufzuerlegen. Doch in welcher Höhe? Eine zu niedrige Belastung mindert zwar die Exernalitäten ihrer Höhe, nicht jedoch ihrer Art nach, eine zu hohe Belastung verhindert gänzlich die unter adäquaten Umständen wohlstandsfördernde Produktion des Werkes. Das prinzipielle Problem der Behörde resultiert aber gerade aus der Tatsache, dass sie einen Preis - Abgabe des Chemiewerks - für die Konsumption eines Gutes - sauberes Wasser - festsetzen muss, dass aber einer Bewertung durch den Markt entzogen ist - sonst bestände die Externalität nicht und die Kosten wären in die Produktkalkulation eingeflossen. Solange es im Marktsystem noch genügend vergleichbare Fälle gibt, könnte die Behörde auf deren Preismuster zurückgreifen - oder aber gleich die oben aufgeführte dritte Option durchsetzen. Gibt es hingegen keine ähnlich gelagerten Marktanalogien, sind auch keine Knappheitssignale in Form von Preisen ermittelbar, es bleibt nur der Rückgriff auf behördliche Feststellungsverfahren. Dass vor allem deswegen planwirtschaftliche Systeme nicht in der Lage sind, dieses Koordinationsproblem auch nur annähernd effizient zu lösen, ist empirisch zu Genüge bestätigt. Das dies im besonderen Maße für den Umweltbereich gilt, davon legen die teilweise bis heute hochgradigst verseuchten Areale in ehemaligen sozialistischen Systemen Zeugnis ab. Die Unfähigkeit, bereits ein bescheidenes Versorgungsniveau zu erreichen und zu halten ließen keinen Platz für Umweltfragen - so wie heute immer noch in Entwicklungsländern.

Fazit

Nicht alles, was auf den ersten Blick als Externalität wahrgenommen wird, steht im Zusammenhang mit Marktversagen. Gerade wenn natürliche Ressourcen keiner ökonomischen Bewertung unterliegen, weil sie auf politischen Wunsch als Gut höherer Kategorie der Allgemeinheit zugänglich sein sollen, wird eine Übernutzung geradezu provoziert. Je ärmer die betroffene Bevölkerung dabei ist, desto stärker ist der Effekt. Deswegen gedeihen in Afrika die gefährdeten Arten, welche doch die Fauna dieses Kontinents so prägen, dort am besten, wo sie knapp, also wertvoll sind, ergo einen Preis haben, bezahlt durch überwiegend westliche und zunehmend auch östliche Touristen an die Betreiber privater Reservate, die auch mal ein Tier im Rahmen einer Safari zum Abschuss frei geben. Die durch totalitäre Regime deklarierten Reservate hingegen werden geplündert - da Land und Tier allen gehören, gehören sie keinem, da sie keinen Preis haben, sind sie nichts wert – mit Ausnahme ihres Nährwerts.

Und noch eine interessante Feststellung: Die Handlungen öffentlicher Institutionen sind an politische Entscheidungen gebunden. Dass heißt der Eingriff zur Beseitigung unerwünschter externer Effekte bedingt ein politisches Votum. Dieses definiert sich in der demokratisierten Staatenwelt, sei es nun direkt oder indirekt, über eine demokratische Majoritätsregel. Was folgt demnach aus dem auch in diesem Bereich gültigen Rationalitätskalkül für die Entscheidung des Stimmberechtigten? Er wird dasjenige Maßnahmenpaket befürworten, das ihm möglichst viele Vorteile gewährt und so wenig wie möglich belastet, ihn vielleicht sogar entlastet - er strebt also danach, den Nutzen individualisieren und die Kosten sozialisieren. Die Gewinnerkoalition der politischen Interessensverwalter ist dann mit der Aufgabe betreut, ihrer Klientel den spezifischen Nutzen auf Kosten der Verlierer zukommen zu lassen. Damit aber entsprechen ausgerechnet die Resultate des politischen Prozesses selbst exakt der Definition negativer Externalitäten. Allerdings mit dem kleinen Unterschied, dass diese ja nicht nur billigend in Kauf genommen werden, sondern als Wahlversprechen den essenziellen Charakter des Prozesses selbst widerspiegeln und sozusagen als Automatismus in diesen eingebaut sind. Optisch verdeutlicht sich dieser Umstand ja auch im wahlzyklischen Handeln, welches ebenfalls höchst rational nahe legt, unangenehme Maßnahmen möglichst zügig nach dem Wahltermin durchzuführen, um dann am Ende der Periode mittels des sozialpolitischen Füllhorns wiederum auf den aus der Wahrnehmungspsychologie bekannten Nikolaus-Effekt setzen zu können, demzufolge die aktuellsten Eindrücke am besten im Gedächtnis haften bleiben. Regierungshandeln, das sich über die Vermeidung externer Effekte zu legitimieren trachtet verkennt somit völlig, dass die eigene Existenz ja genau diesem Mechanismus geschuldet ist. Dies erklärt schließlich auch die nun nicht mehr so auffällige Häufung politischen Versagens, welches sich aus eben diesem, systemunabhängigen Konstruktionsfehler territorialer Macht speist. Denn die Bildung und der Einfluss politischer Sonderinteressen ist ein Faktor, der sich früher oder später in jedem System öffentlich-rechtlicher Institutionen seinen Weg zur Macht bahnt. Politik ist im Kern also nichts anderes als die Institutionalisierung negativer externer Effekte, nicht nur in der ökonomischen Sphäre, sondern generell im Zusammenleben der Menschen.

Literatur

Friedman, David: „Das Räderwerk der Freiheit“, Lichtschlag, 2003

Mises, Ludwig von: „Die Gemeinwirtschaft – Untersuchungen über den Sozialismus“, Verlag von Gustav Fischer, 1922

Olson, Mancur: „Die Logik des kollektiven Handelns: Kollektivgüter und die Theorie der Gruppen“, Mohr-Siebeck, 1998


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